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城區(qū)環(huán)境保護管理調(diào)研報告
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為加強xx城區(qū)環(huán)境保護，增強城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力，根據(jù)區(qū)政協(xié)統(tǒng)一部署，農(nóng)業(yè)委調(diào)研組就城區(qū)環(huán)境保護管理課題進行了專題調(diào)研，
城區(qū)環(huán)境保護管理調(diào)研報告
。 一、xx城區(qū)環(huán)境保護管理現(xiàn)狀
�。ㄒ唬﹛x城區(qū)環(huán)保體制演變狀況
xx區(qū)環(huán)保管理體制經(jīng)歷了三個時期。一是初創(chuàng)期。1980年，始設(shè)“江北縣革命委員會環(huán)境保護辦公室”，隸屬縣計建委，這是最初的環(huán)保管理機構(gòu)。1984年，江北縣革命委員會環(huán)境保護辦公室與江北縣城建局等合并成立“江北縣城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護局”。1985年，江北縣城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護局撤銷，成立“江北縣環(huán)境保護局”。二是調(diào)整期。1980年，市環(huán)保局設(shè)立xx市環(huán)境污染檢查管理所江北縣管理所。1984年，撤銷江北縣管理所，成立江北縣環(huán)境監(jiān)測站，負責(zé)為縣城環(huán)境管理提供各種技術(shù)依據(jù)。1985年，成立江北縣環(huán)境監(jiān)理所，負責(zé)排污費征收、污染源監(jiān)管、污染事故糾紛查處。2002年，機構(gòu)改革后，設(shè)立xx區(qū)雙鳳橋、雙龍湖、回興、龍溪環(huán)境保護站，承擔(dān)各街道小型建設(shè)項目環(huán)境管理、小規(guī)模排污單位監(jiān)管、排污費征收和污染事故糾紛查處。2005年，四個街道環(huán)保站經(jīng)整合成立兩路城區(qū)、龍溪城區(qū)環(huán)境保護站。三是穩(wěn)定期。目前，xx區(qū)環(huán)保局有辦公室、綜合科、行政審批科、國家環(huán)境保護模范城區(qū)管理辦公室、區(qū)環(huán)境監(jiān)察支隊、區(qū)環(huán)境監(jiān)測站、兩路城區(qū)環(huán)境保護站、龍溪城區(qū)環(huán)境保護站等內(nèi)設(shè)機構(gòu)，職能和機構(gòu)已經(jīng)趨于穩(wěn)定。
�。ǘ┏菂^(qū)環(huán)保工作重心逐步轉(zhuǎn)移
1990年以前，城區(qū)環(huán)境保護工作的重點是工業(yè)污染防治，主要是監(jiān)督工業(yè)企業(yè)防治廢氣、廢水、廢渣污染。從1989年啟動兩路鎮(zhèn)煙塵控制區(qū)建設(shè)開始，工作重點逐步轉(zhuǎn)移到了城市環(huán)境綜合整治上來。綜合運用法律的、行政的、技術(shù)的手段，開展“藍天、碧水、綠地、寧靜”四大行動，對城市大氣、噪聲等面源進行了治理。實施了雙龍湖、寶圣湖等城區(qū)湖庫的污染治理，推進城市園林綠化建設(shè)，建設(shè)了污水處理廠、垃圾處理場等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。先后開展噪聲達標(biāo)區(qū)、清潔燃料區(qū)、基本無煤區(qū)、無煤區(qū)域建設(shè)。2000年，將160多戶皮鞋、服裝、家具等加工企業(yè)遷出了城區(qū)居民樓院，有效改善了兩路城區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量。
�。ㄈ┏菂^(qū)環(huán)境保護運行機制基本成型
經(jīng)過多年探索，xx城區(qū)環(huán)境保護工作形成了以下工作機制。一是全面規(guī)劃、綜合決策的引導(dǎo)機制。將“環(huán)境立區(qū)”作為全區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的方針。先后出臺了《關(guān)于加強環(huán)境保護若干問題的意見》、《xx市xx區(qū)環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃綱要》、《xx市xx區(qū)保護環(huán)境三年大整治工程實施方案》，2008年又啟動了《xx國家生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》編制工作。在制定城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和園區(qū)在開發(fā)建設(shè)、重大項目引進時，必須征求環(huán)境保護主管部門的意見。二是“誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)”的責(zé)任機制。按照污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)的原則，開展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，查處和糾正環(huán)境違法行為。三是黨政一把手“親自抓，負總責(zé)”的考核機制。出臺了《xx區(qū)鎮(zhèn)街開發(fā)區(qū)和有關(guān)部門黨政一把手環(huán)保工作績效考核辦法》，不斷強化對鎮(zhèn)、街、開發(fā)區(qū)和有關(guān)部門黨政一把手的環(huán)保工作年度考核。四是統(tǒng)一監(jiān)管機制。即由區(qū)環(huán)保局依法對全區(qū)環(huán)境保護工作進行宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促檢查和提供服務(wù)。五是分工負責(zé)、齊抓共管、綜合治理的協(xié)作機制。根據(jù)環(huán)保法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)劃、建設(shè)、國土、安監(jiān)、公安、交警、文化、衛(wèi)生、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門必須各司其職、各盡所能、密切配合、加強聯(lián)動、形成合力，對違法排污、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為，以及侵害人民群眾環(huán)境權(quán)益、危害環(huán)境安全的行為進行嚴(yán)厲查處。近年來，已聯(lián)合開展藍天行動聯(lián)合執(zhí)法、城區(qū)禁煤整治行動和娛樂業(yè)噪聲污染整治行動。六是預(yù)防為主、源頭控制的治理機制。鼓勵推行清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，將高能耗、高污染、國家明令淘汰的產(chǎn)品和工藝拒之區(qū)外。
�。ㄋ模﹛x環(huán)保管理富有成效
一是抓創(chuàng)建提升環(huán)保層次。十多年來，先后開展了創(chuàng)建衛(wèi)生縣城、xx市環(huán)境保護模范區(qū)、xx市山水園林城區(qū)、國家衛(wèi)生區(qū)、國家環(huán)境保護模范城區(qū)、國家園林城區(qū)、國家人居環(huán)境范例獎等系列創(chuàng)建活動，最后均通過考核驗收，實現(xiàn)全面達標(biāo)。二是抓聯(lián)動整合管理資源。通過形成和完善部門聯(lián)動工作機制，促進了夜市擾民、加工企業(yè)擾民、雙龍湖污染等系列重大環(huán)境問題的解決。三是抓預(yù)防爭取治理主動。通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定，近幾年共否決了近100億元的建設(shè)項目，減少了大量污染源，減輕了環(huán)保治理的工作壓力和難度，留下了更大的發(fā)展空間和容量。
二、xx城區(qū)環(huán)境保護存在的主要問題及成因
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1、城區(qū)湖庫污染嚴(yán)重。城區(qū)湖庫水體是城市發(fā)展的寶貴資源，但xx城區(qū)湖庫水體污染卻十分嚴(yán)重，已經(jīng)成了無庫不污。5個湖庫中紅巖水庫長期處于劣五類水質(zhì)；雙龍湖、寶圣湖、木魚石等湖庫一度出現(xiàn)劣五類水質(zhì)，碧津湖水質(zhì)污染亦不容樂觀。
2、大氣污染日趨加劇。由于開發(fā)建設(shè)規(guī)模大、速度快，城區(qū)施工揚塵、道路揚塵成了大氣污染的禍?zhǔn)�。加之主次干道車流量大幅提升，監(jiān)管執(zhí)法乏力，汽車尾氣污染日益嚴(yán)重。餐飲業(yè)快速發(fā)展，金港國際餐飲一條街、龍溪龍華大道餐飲一條街等餐飲業(yè)集聚區(qū)，以及居民住宅樓下餐館的油煙污染相當(dāng)突出；小餐館燃煤禁而不絕，容易反彈。
3、噪聲污染愈演愈烈。居民住宅樓中開設(shè)的歌城，尤其是以兩路一支路卡廳一條街噪聲污染最為嚴(yán)重。市民在居民樓院辦喪事，在戶外跳院壩舞等造成的噪聲污染時有投訴。汽車鳴笛、餐飲、賓館酒店中央空調(diào)噪聲污染等對周圍住戶正常生活都造成了一定干擾，
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《城區(qū)環(huán)境保護管理調(diào)研報告》(http://www.msguai.com)。 4、城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境面貌堪憂。城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部家庭作坊多，環(huán)境設(shè)施不全，市政管理不力，往往垃圾亂倒、污水亂排，人居環(huán)境質(zhì)量較差。
（二）問題成因
1、規(guī)劃失誤。一是城市規(guī)劃未進行嚴(yán)格的功能分區(qū)。如位于回興的原空港工業(yè)園A區(qū)，由于規(guī)劃不當(dāng)，在引進工業(yè)企業(yè)同時，又在其周圍興建了大量居民住宅樓，噪聲污染、大氣污染嚴(yán)重，民企矛盾尖銳，政府不得不對污染企業(yè)進行搬遷買單。二是高密度、高樓層的建筑物與湖庫零距離接觸，過度“親水”的建筑規(guī)劃，開發(fā)商急功近利的雨污混排，不但破壞了湖庫良好的自然生態(tài)景觀，而且增大了污水收集難度，難以使污水離開湖水，無湖不污、無湖不臭在所難免。三是對文體設(shè)施規(guī)劃布局不科學(xué)，群體性文化體育活動和商業(yè)性文化活動，難免產(chǎn)生讓人無法忍受的噪聲。
2、體制不順。目前湖庫管理的體制，是湖庫水環(huán)境保護工作由區(qū)環(huán)保局監(jiān)督管理，而水體由水利局管，岸邊植被由建委管，岸邊道路及衛(wèi)生管護由市政委負責(zé)，形成多頭管理，誰都難以對湖庫水質(zhì)保護負責(zé)的困境。又如城區(qū)噪聲污染防治，區(qū)環(huán)保局負責(zé)工業(yè)生產(chǎn)和建筑施工噪聲監(jiān)管，而社會生活噪聲主要由公安部門管理，機動車鳴笛管理的執(zhí)法主體則是交警支隊。對歌廳的噪聲管理，公安、環(huán)保、文化、工商都涉及，但產(chǎn)生噪聲污染以后往往都推諉給環(huán)保部門處理，互不配合。體制不順導(dǎo)致一些突出的環(huán)境問題長期無法根除。
3、重經(jīng)濟輕環(huán)保。我區(qū)在發(fā)展上更多強調(diào)的是快，先發(fā)展后治理的潛意識從未改變。因此，要求環(huán)保讓路，讓項目建設(shè)先上車后補票，往往造成環(huán)評、“三同時”等措施不到位，留下環(huán)境污染后遺癥。
4、監(jiān)管能力建設(shè)滯后。環(huán)保事業(yè)人員不足，且人員結(jié)構(gòu)不合理。區(qū)環(huán)保局57名在職職工中，學(xué)環(huán)保專業(yè)的僅5人。同時，管理任務(wù)過分繁重。城區(qū)面積與幾年前“創(chuàng)模”相比擴大了1倍以上。區(qū)環(huán)保局要承擔(dān)全區(qū)1700多家排污工業(yè)企業(yè)、4300多家生活源、6家集中式污染治理設(shè)施的監(jiān)督管理。過去市環(huán)保局監(jiān)管的重點企業(yè)也將全面下放到區(qū)環(huán)保局管理。另外，執(zhí)法工作壓力太大。2007年，僅區(qū)環(huán)保局處理環(huán)保投訴案件達2100多件，今年已處理投訴案件近1100件。環(huán)境監(jiān)測任務(wù)也越來越重，我區(qū)監(jiān)測站屬二級三類，需要配備監(jiān)測人員30人，目前人員差距太大。
5、環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)。為了改善發(fā)展環(huán)境，促進我區(qū)招商引資，有關(guān)部門在環(huán)保執(zhí)法方面往往只能蜻蜓點水，點到為止，沒有發(fā)揮環(huán)保執(zhí)法遏制環(huán)境違法、推動環(huán)保工作的應(yīng)有作用。
三、提升城區(qū)環(huán)保管理水平的建議
（一）統(tǒng)一認識，堅持環(huán)保基本國策不動搖
牢固樹立城市環(huán)境保護與城市發(fā)展“雙贏”觀念，在推進城區(qū)發(fā)展中堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以城區(qū)可持續(xù)發(fā)展為原則，不斷強化環(huán)保“高壓線”意識和“紅燈”意識，徹底轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟輕環(huán)保的觀念，全面貫徹環(huán)保法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度，鞏固和發(fā)展國家環(huán)境保護模范城區(qū)成果，努力把xx打造成為xx宜居名區(qū)。
（二）開拓創(chuàng)新，不斷完善環(huán)保管理體制
面對城區(qū)湖庫、大氣、噪聲三大污染難題，必須要有超乎尋常的管理體制，按多頭管理的現(xiàn)行體制，是難以治愈這三大頑癥的。一是創(chuàng)新城區(qū)湖庫管理體制。建議城區(qū)湖庫定位為城市公園，并按城市公園進行管理。為此，城區(qū)湖庫可全部歸區(qū)建委管理，區(qū)環(huán)保局負責(zé)水質(zhì)監(jiān)測，水農(nóng)局、市政委的管理職能可依法委托區(qū)建委履行。二是繼續(xù)大力開展“藍天、碧水、寧靜、綠地”四大主題活動，針對突出問題重點實施城區(qū)水體治理、建設(shè)施工環(huán)境整治以及對交通噪聲、工業(yè)污染排放的長效管理。逗硬實行牽頭部門負責(zé)制，相關(guān)執(zhí)法部門必須無條件配合。三是各街道設(shè)置環(huán)保站，具體負責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護工作。
�。ㄈ┛茖W(xué)規(guī)劃，從源頭上預(yù)防污染
一是區(qū)政府應(yīng)出臺《xx區(qū)湖庫環(huán)境保護管理辦法》，明確規(guī)定建筑物與水面距離（30米或50米以外為宜）、容積率和建筑物高度、排污管網(wǎng)建設(shè)要求等，防止有關(guān)部門亂作為帶來的災(zāi)難性后果發(fā)生。二是群眾健身廣場、歌廳、夜啤酒街等應(yīng)納入控規(guī)和建筑規(guī)劃，防止面源性噪聲擾民，打造符合“使用清潔能源、保持寧靜潔凈、綠化美化較好、餐飲管理達標(biāo)、建設(shè)施工文明”等要求的人居環(huán)境。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，防止城區(qū)污染向周邊郊區(qū)和廣大農(nóng)村擴散和轉(zhuǎn)移。
�。ㄋ模┖粚嵒A(chǔ)，著力加強環(huán)境保護能力建設(shè)
將環(huán)境保護的投入納入本級財政預(yù)算，并保證其增長幅度高于同期經(jīng)濟增長速度。建立政府、企業(yè)、個人多元化的環(huán)境保護投融資機制，推行有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策，建立社會各方參與的大環(huán)保工作格局，積極推進環(huán)保投資主體多元化、產(chǎn)權(quán)股份化、運營市場化和服務(wù)專業(yè)化。健全完善污水處理、垃圾處理、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，加快環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)和應(yīng)急能力建設(shè)。
�。ㄎ澹┮婪ㄐ姓^續(xù)強化環(huán)境保護執(zhí)法
嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，加大環(huán)境違法行為的查處力度，堅持嚴(yán)管重罰不動搖，嚴(yán)厲懲處環(huán)境違法行為，提高環(huán)境違法成本。對環(huán)保執(zhí)法人員、執(zhí)法單位和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在環(huán)保案件執(zhí)法中不作為或亂作為，給環(huán)境保護造成嚴(yán)重危害的，應(yīng)嚴(yán)肅追究其行政責(zé)任和法律責(zé)任。加強宣傳教育，營造環(huán)境保護的良好執(zhí)法環(huán)境和社會氛圍。
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