論地方公債發(fā)行的必要性和可行性

在債券市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，地方政府發(fā)行債券是司空見(jiàn)怪的事，如美國(guó)的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國(guó)，雖然理論界曾對(duì)地方政府可否發(fā)行債券進(jìn)行過(guò)探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資。可是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，地方政府通過(guò)發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。

一、我國(guó)地方公債發(fā)行的背景

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的“國(guó)家財(cái)政”指的就是全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政，地方財(cái)政只是中央財(cái)政的附屬物，在中央編制的全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算下，整個(gè)財(cái)政聯(lián)成了一個(gè)整體，地方政府沒(méi)有單獨(dú)的舉債權(quán)力。此時(shí)公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級(jí)政府共同努力來(lái)完成的。這就無(wú)所謂“國(guó)債”和“地方債”的區(qū)分，或者說(shuō)是只有國(guó)債而無(wú)地方債。在西方，“公債”概念與“國(guó)債”概念是既一致又區(qū)分的，國(guó)債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因?yàn)橹挥羞@些債務(wù)才是“國(guó)家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國(guó)債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國(guó)債，或者反過(guò)來(lái)國(guó)債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒(méi)有什么奇怪了。

這種先是將整個(gè)國(guó)家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財(cái)權(quán)財(cái)力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因?yàn)�，如果�?dāng)時(shí)沒(méi)有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨(dú)立自主的發(fā)行債券活動(dòng)，其直接后果就是這部分資金運(yùn)動(dòng)處于統(tǒng)一計(jì)劃之外，這立即就會(huì)形成對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時(shí)我國(guó)將“既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債”視為是社會(huì)主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對(duì)公債這一本質(zhì)要求的直接反映。

從公債的作用來(lái)看，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我國(guó)公債是國(guó)家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，正在努力建立和完善社會(huì)主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國(guó)地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過(guò)熱狀態(tài)時(shí)，政府就要減少財(cái)政赤字以至安排財(cái)政盈余，此時(shí)公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運(yùn)用財(cái)政盈余實(shí)現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動(dòng)較大的特點(diǎn)，彌補(bǔ)著赤字而服務(wù)和配合著財(cái)政政策的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的間接宏觀調(diào)控目的。

二、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。

1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)

（1）地方政府也需要提供公共產(chǎn)品 地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)，與此相對(duì)應(yīng)，地方政府也應(yīng)提供地方性的公共產(chǎn)品。同中央政府相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品具有地方性的特點(diǎn)，即為特定區(qū)域消費(fèi)者共同消費(fèi)，如地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等。地方政府提供地方公共產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公共產(chǎn)品（如行政支出等）的提供主要依靠稅收來(lái)籌集資金，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如收費(fèi)公路等）的提供一般來(lái)說(shuō)主要依靠稅收、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)費(fèi)收入。若這些獎(jiǎng)金不能滿足需要，則必須通過(guò)其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來(lái)起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿足資金需要，這就產(chǎn)生了地方政府的借款需求。 （2）地方財(cái)政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用

從消費(fèi)者受益群體的角度講，地方公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有區(qū)域性的特征。從資金支出來(lái)看，地方政府支出也是全國(guó)財(cái)政支出的一部分，同樣具有財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用同中央政府是一致的。因此，具有一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)

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