大氣污染防治法修訂之我見：兼評(píng)《大氣污染防治法(修訂草案)》
作者：曹明德程玉
江淮論壇 2015年08期
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中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X(2015)03-0081-007
我國舉世矚目的霧霾問題，以及公眾對(duì)空氣質(zhì)量的關(guān)注，加速了大氣污染防治法的修訂進(jìn)程。依據(jù)新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)對(duì)六項(xiàng)污染物進(jìn)行評(píng)價(jià)，74個(gè)城市中僅有拉薩、�？�、舟山三個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占4.1%；超標(biāo)城市比例為95.9%。北京市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為48.0%，重度及以上污染天數(shù)比例為16.2%。主要污染物為。與此同時(shí)，我國的能源消費(fèi)總量也迅速攀升，2013年的能源消費(fèi)總量增至37.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與2012年相比增加了4.4%。根據(jù)2014年《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)布的信息，繼2011年超過美國之后，中國成為世界最大能源消費(fèi)國，其2013年的能源需求，占全球能源消費(fèi)的22.4%，占全球凈增長(zhǎng)的49%。與此同時(shí)，能源結(jié)構(gòu)存在著對(duì)煤炭的深度依存，清潔能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消費(fèi)總量的比例為9.8%，而煤炭、石油和天然氣的比例分別是66.0%、18.4%和5.8%。從《大氣污染防治法》本身來看，也有進(jìn)行及時(shí)修訂的必要。1987年制定和頒布的《大氣污染防治法》，雖經(jīng)1995年和2000年的兩次修改，但均是對(duì)1987年舊法的小修小補(bǔ)，且距今已逾15年，其立法滯后性日益突出。首先，現(xiàn)有大氣污染防治法有關(guān)法律規(guī)定明顯滯后，甚至存在立法空白。一方面，實(shí)行總量控制和排污許可的兩控區(qū)僅占全國國土面積的11.4%，不能適應(yīng)總量減排的需要。而燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染防治措施不夠完善，污染嚴(yán)重區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機(jī)制，重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制不夠健全。另一方面，現(xiàn)行法未能對(duì)新時(shí)期復(fù)合型的大氣污染問題予以回應(yīng)，缺乏對(duì)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等前端源頭治理的要求，也沒有能對(duì)氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、顆粒物等多種污染物實(shí)施協(xié)調(diào)控制。①其次，很多創(chuàng)新性的制度措施未能上升至國家法律層面，缺乏明確的規(guī)范、指引。致力于解決大氣污染問題，國家立法和行政機(jī)關(guān)采取了很多具有創(chuàng)新性的制度措施，例如國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中提出的10條35項(xiàng)綜合治理措施，創(chuàng)新重點(diǎn)大氣污染區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)治，推進(jìn)重污染天氣應(yīng)急管理工作，加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力及信息發(fā)布制度的建設(shè)，積極促進(jìn)和保障清潔空氣科學(xué)研究。這些卓有成效的制度措施，亟待國家層面法律的確認(rèn)。最后，現(xiàn)行大氣污染防治法律體系缺乏系統(tǒng)性。大氣污染物質(zhì)往往會(huì)通過遷移轉(zhuǎn)化為土壤或者水體中的污染物，因此，大氣污染防治法應(yīng)考慮到其與其他環(huán)境要素保護(hù)法律之間的銜接、配合。同時(shí)，大氣污染防治法作為我國大氣環(huán)境治理領(lǐng)域的基本法，其與環(huán)境保護(hù)法、能源法，以及正在起草的氣候變化法等部門法律之間也具有極強(qiáng)的牽連性，但現(xiàn)行法并未能與該些法律形成協(xié)同配合。
2014年11月22日，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議大氣污染防治法修訂草案，從原來的7章66條增為草案的8章100條，是該法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修訂。草案對(duì)既有條款進(jìn)行了大規(guī)模的增刪、調(diào)整和重新建構(gòu)，強(qiáng)化了企業(yè)、政府和公眾的責(zé)任，補(bǔ)充完善了重點(diǎn)領(lǐng)域污染防治、區(qū)域聯(lián)合防治、總量控制和排污許可等具體制度和措施，加大了對(duì)違法行為的處罰力度，并對(duì)公眾關(guān)心的霧霾問題進(jìn)行了回應(yīng)。②但從學(xué)界反應(yīng)來看，修訂草案在這些方面的補(bǔ)充或者修改還很不夠，難以改變目前嚴(yán)峻的大氣環(huán)境污染局面，難以滿足目前大氣污染防治工作的需要。甚至一些學(xué)者建議，把法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環(huán)境保護(hù)法》，然后在新的架構(gòu)下大修大改。[1]對(duì)修正案的不同意見表明，在大氣污染防治法修訂的基本問題上，學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，需要從學(xué)理上進(jìn)行澄清。
一、《大氣污染防治法》的修訂宗旨及其應(yīng)確立的基本原則
在“關(guān)于《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》的說明”中，將此次修法的目的定位為“以新修訂的環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)，全面落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的各項(xiàng)制度措施�！笨梢钥闯觯敬涡薹☉�(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，著力于新時(shí)期復(fù)合型大氣污染困局的破解。
(一)大氣污染防治法的修訂宗旨
學(xué)界針對(duì)草案意見稿的爭(zhēng)議、批判表明，從根源上看，是對(duì)于修法宗旨尚沒有達(dá)成共識(shí)。有鑒于此，本文認(rèn)為，此次大氣污染防治法的修訂宗旨體現(xiàn)為三點(diǎn)，堅(jiān)持將《大氣污染防治法》作為大氣環(huán)境治理的“基本法”，以解決新時(shí)期具有多源頭、跨區(qū)域復(fù)合型大氣污染問題為實(shí)踐導(dǎo)向，同時(shí)強(qiáng)化政府大氣治理責(zé)任，增加企業(yè)大氣違法成本。
第一，堅(jiān)持大氣污染防治法作為大氣環(huán)境治理領(lǐng)域的基本法。這就意味著，此次修法不能是小修小補(bǔ)，而應(yīng)是對(duì)于大氣環(huán)境治理法律規(guī)范體系的重構(gòu)。有建議將法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環(huán)境保護(hù)法》，然后在新的法律架構(gòu)下大修大改。綜觀整個(gè)法律文本，可以發(fā)現(xiàn)，其修訂仍然以污染防治立法為導(dǎo)向，鮮有涉及大氣環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。本文認(rèn)為，雖無須過多異議、爭(zhēng)論法律名稱，但在修法思路上，應(yīng)采行綜合性清潔空氣立法模式，在預(yù)防、治理大氣污染之外，通過具體法律制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行，以促進(jìn)大氣環(huán)境空氣質(zhì)量的保護(hù)、改善，保障公眾健康。
第二，以日益嚴(yán)峻的新型大氣污染問題作為修法的實(shí)踐導(dǎo)向。修法的目的，在于對(duì)法律制定之初未能預(yù)料到的現(xiàn)實(shí)情況予以修正、進(jìn)行回應(yīng)。2000年大氣污染防治法的修改目的在于及時(shí)規(guī)制日益嚴(yán)重的煤煙型污染，其中很多條款都是直接規(guī)制燃煤所產(chǎn)生的大氣污染。新時(shí)期，我國大氣污染呈現(xiàn)出多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關(guān)聯(lián)、多過程耦合、多介質(zhì)影響的復(fù)合型特征，因此本次修訂應(yīng)加強(qiáng)對(duì)多源頭的治理，并對(duì)頻發(fā)的霧霾天氣以及其他跨區(qū)域性大氣污染等問題予以有效回應(yīng)。
第三，強(qiáng)化政府大氣治理責(zé)任，增加企業(yè)大氣違法成本。現(xiàn)行大氣污染防治法存在源頭治理薄弱、管控對(duì)象單一、屬地管理局限、問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)、處罰力度不夠等問題，造成我國大氣環(huán)境的持續(xù)惡化的局面。因此，本次修訂應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的大氣污染治理責(zé)任，包括源頭治理和全程治理的責(zé)任，做好政策、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。加強(qiáng)對(duì)大氣違法行為的制裁，加大大氣違法行為的違法成本，促進(jìn)大氣污染防治法的遵守和執(zhí)行。
第四，協(xié)同管控大氣污染，實(shí)現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制的轉(zhuǎn)變�！洞髿馕廴痉乐畏�(修訂草案)》第2條寫道，“對(duì)顆粒物、二氧化硫、揮發(fā)性有機(jī)物等大氣污染物質(zhì)和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，把溫室氣體與大氣污染物質(zhì)相并列，傳遞出立法者對(duì)兩者進(jìn)行協(xié)同管控的意圖。盡管學(xué)者對(duì)溫室氣體是否為污染物質(zhì)存在爭(zhēng)議，但這并不影響環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)溫室氣體進(jìn)行規(guī)制，如果法律對(duì)其進(jìn)行授權(quán)的話。本文主張人為排放的溫室氣體是污染物，理由如下：一是科學(xué)證據(jù)表明人為排放的溫室氣體對(duì)人體健康和公共福利具有危害性，美國聯(lián)邦環(huán)保署(EPA)于2009年12月發(fā)表的溫室氣體危害性發(fā)現(xiàn)報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為溫室氣體對(duì)人體健康構(gòu)成危害；二是2007年馬薩諸塞州等訴美國環(huán)保署(Massachusetts vs.EPA)一案中，美國聯(lián)邦最高法院判決確認(rèn)二氧化碳為污染物質(zhì)；三是中國政府向國際社會(huì)莊重承諾了溫室氣體強(qiáng)度減排目標(biāo)，法律上有必要對(duì)溫室氣體進(jìn)行規(guī)制；四是環(huán)保部門負(fù)責(zé)溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、管理是恰當(dāng)?shù)男姓芾聿块T，因?yàn)樗哂斜O(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，從技術(shù)層面來看，增加部分溫室氣體的監(jiān)測(cè)并非難事。因此，從法律上來明確溫室氣體的屬性，有利于溫室氣體的減排順利進(jìn)行。退一步來說，即使不明確提出溫室氣體是污染物，也應(yīng)將其納入污染物管理，否則不利于中國溫室氣體減排工作的正常進(jìn)行。此外，氣候變化法的制定將需要一個(gè)過程，即使順利通過，也不會(huì)是一個(gè)具有較強(qiáng)可執(zhí)行性的法律，如何對(duì)溫室氣體進(jìn)行監(jiān)測(cè)之類的條款基本上不會(huì)涉及，必然需要等待其他配套法規(guī)來實(shí)施，這樣更加曠日持久。由此，將溫室氣體問題納入大氣污染防治法之中進(jìn)行協(xié)同管控是一明智之舉。
(二)大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)確立的基本原則
結(jié)合新環(huán)境保護(hù)法有關(guān)法律規(guī)定和學(xué)者的主流觀點(diǎn)③，我國大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)明文確立以下四項(xiàng)基本原則。
1.大氣質(zhì)量?jī)?yōu)先原則。法律的目的或者說功能，在于“發(fā)現(xiàn)并承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障不同類型的利益，或者以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來盡可能滿足各種相互沖突的利益”[2]284。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系折射到法律語境中便可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的關(guān)系。生態(tài)利益作為一種新型的利益類型，應(yīng)歸屬于龐德所理解之社會(huì)利益，即它是從社會(huì)生活角度出發(fā)，為維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)正�；顒�(dòng)而提出的需求或愿望。它是人們從社會(huì)生活角度出發(fā)提出的滿足其正常生活的生態(tài)方面利益之整體，主要有保護(hù)資源之利益、享受良好環(huán)境之利益等，有學(xué)者稱之為生態(tài)法益或環(huán)境權(quán)益。它不同于直接從個(gè)人生活本身出發(fā)以個(gè)人名義所提出的主張、要求和愿望，也不同于從政治社會(huì)角度出發(fā)以政治社會(huì)組織名義提出的主張、要求和愿望。[2]284-288在秉持人類中心主義的法律視角中，二者均具有正當(dāng)性，很難說哪種利益應(yīng)處于絕對(duì)的優(yōu)先地位。因此，當(dāng)兩者不一致，甚至發(fā)生沖突時(shí)，便需要給出處理這種矛盾的具體規(guī)則，如果無法給出具體規(guī)則，最起碼應(yīng)當(dāng)確立一項(xiàng)基本原則予以規(guī)范�！洞髿馕廴痉乐畏ā飞婕叭祟惿鐣�(huì)對(duì)大氣環(huán)境容量的利用，對(duì)大氣環(huán)境的污染防治、恢復(fù)和改善，應(yīng)當(dāng)確立由《環(huán)境保護(hù)法》第5條所提出的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。具體而言，首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大氣質(zhì)量?jī)?yōu)先于大氣環(huán)境容量的開發(fā)利用原則，因?yàn)椋鍧嵉目諝馐枪窠】淡h(huán)境權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，公民的健康權(quán)優(yōu)先于發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，當(dāng)其發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)大氣質(zhì)量。保護(hù)大氣質(zhì)量也是各級(jí)政府的重要環(huán)境職責(zé)，大氣質(zhì)量與其他環(huán)境質(zhì)量是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共物品。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大氣質(zhì)量維持原則，對(duì)那些大氣質(zhì)量?jī)?yōu)良的區(qū)域，政府及其主管部門有義務(wù)維持和改善現(xiàn)存的大氣質(zhì)量，不可以讓大氣質(zhì)量下降。
2.大氣污染預(yù)防原則。預(yù)防原則的基本含義是：在環(huán)境保護(hù)工作中要把防止產(chǎn)生環(huán)境問題放在首位，事先采取防范措施，防止在生產(chǎn)、生活等人類活動(dòng)中導(dǎo)致的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，做到防患于未然；對(duì)不可避免的或已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，應(yīng)積極采取措施進(jìn)行治理。[3]178預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)成為包括大氣污染防治法在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)立法的一項(xiàng)基本原則，并具有統(tǒng)攝地位，其涵蓋的法律制度主要包括以下幾類預(yù)防性法律制度，生態(tài)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境信息公開制度。草案意見稿第2條明確了規(guī)劃先行原則，并增設(shè)了“大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃”一章，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中增加了規(guī)劃環(huán)評(píng)，在具體污染防治措施中，也體現(xiàn)了預(yù)防原則，如增加了有毒有害大氣污染物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。
3.大氣環(huán)境治理共同責(zé)任原則。大氣環(huán)境問題的公共性、多樣性與整體性導(dǎo)致了其發(fā)生原因的復(fù)雜性、損害后果的嚴(yán)重性與承擔(dān)方式的多樣性，從而決定了其責(zé)任承擔(dān)主體的多元性與承擔(dān)方式的復(fù)合性。將其反映到法律原則之上，便是“共同責(zé)任原則”，即大氣污染或環(huán)境破壞的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由造成該污染的行為者或從中得到利益者共同承擔(dān)的準(zhǔn)則。例如，集體負(fù)擔(dān)原則，是指在損害者難以確定的前提下，由造成同一損害的全體損害者負(fù)擔(dān)防治、治理費(fèi)用，如多個(gè)企業(yè)共同對(duì)大氣污染承擔(dān)法律責(zé)任；共同負(fù)擔(dān)原則，由多個(gè)污染者造成損害而責(zé)任人無法明確的情況下，應(yīng)當(dāng)由造成損害的社會(huì)共同體負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用，如當(dāng)前造成北京市的霧霾污染部分原因是來自于機(jī)動(dòng)車的尾氣，全體機(jī)動(dòng)車使用者應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地承擔(dān)由機(jī)動(dòng)車尾氣而導(dǎo)致的那部分損失；受益者補(bǔ)償原則，是指從環(huán)境損害避免或者減輕措施中得到利益者，應(yīng)當(dāng)對(duì)為此付出代價(jià)者支付一定補(bǔ)償，主要體現(xiàn)為橫向或者縱向的大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度。[4]例如，在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的機(jī)制下，為減排大氣污染物質(zhì)而付出代價(jià)的區(qū)域或者企業(yè)理應(yīng)從受益地區(qū)獲得補(bǔ)償。
4.大氣環(huán)境治理公眾參與原則。公眾參與大氣污染防治既是法律賦予公眾的一項(xiàng)權(quán)利，也是公眾應(yīng)當(dāng)積極履行的一種義務(wù)。草案在這一方面的規(guī)定較為乏力，僅有第7條第4、5款的規(guī)定，即公民有檢舉、控告并獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在新法中增加旨在提高公眾大氣環(huán)保意識(shí)的環(huán)境教育條款以與未來可能出臺(tái)的環(huán)境教育法形成銜接，拓寬公民獲悉大氣環(huán)境污染防治信息渠道并建立大氣環(huán)境公益訴訟制度以與新環(huán)境保護(hù)法形成銜接，此外，應(yīng)當(dāng)切實(shí)建立起公眾參與大氣污染防治的決策參與制度、過程參與制度和末端參與制度。④
二、治理機(jī)制：多元化大氣環(huán)境治理機(jī)制的立法構(gòu)造
興起于20世紀(jì)末的治理浪潮，為社會(huì)管理帶來了新思維，開啟了不同于“國家”和“市場(chǎng)”的第三條道路。檢索各種文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于治理，有種種理解，也有種種用處。但存在一種基本的共識(shí)，即治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊，它所創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加它而發(fā)揮作用，是要靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。[5]可見，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體共同參與公共事務(wù)的管理。為克服國家作為單一治理主體帶來的弊端，各國將市場(chǎng)機(jī)制的引入、培育奉為解決政府失靈的圭臬。但事實(shí)證明，市場(chǎng)機(jī)制也并非萬能良藥，在關(guān)涉公共環(huán)境問題的方面難免顯得孱弱，特別是在作為公共物品領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)方面，存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。伴隨著公民社會(huì)的興起，環(huán)境問題的公共治理理念應(yīng)運(yùn)而生，并推動(dòng)著環(huán)境保護(hù)從行政管制模式朝著開放性、參與性、協(xié)商性、合作性和包容性的社會(huì)公共治理模式的轉(zhuǎn)型。[6]新環(huán)境保護(hù)法提出的“多元共治、社會(huì)參與”新型環(huán)境治理機(jī)制，為大氣污染防治法的修訂提供了指導(dǎo)方向。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在廣泛的主體參與、溝通和協(xié)商的實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上，以治理目標(biāo)、治理主體、治理工具以及治理規(guī)制為支點(diǎn)，建構(gòu)大氣污染防治法中的大氣環(huán)境公共治理機(jī)制。
(一)多元化大氣環(huán)境治理主體與大氣污染防治法的法律主體
在共同治理目標(biāo)的支持、指引下，公共治理范式試圖描繪、構(gòu)建一種多中心的合作、互動(dòng)、協(xié)商式的合作伙伴關(guān)系圖景，在這幅圖景中，公共事務(wù)便成為政府及其行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾共同處理的對(duì)象，且其所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并非政府單向度的強(qiáng)制性權(quán)威和制裁，而是表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)話、溝通、協(xié)商的法治和民主機(jī)制。具化到大氣環(huán)境公共治理中，伙伴關(guān)系有兩種，政府內(nèi)部不同職能部門或不同層級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間的合作伙伴關(guān)系；政府作為大氣環(huán)境治理主體，與市場(chǎng)、社會(huì)主體之間就大氣環(huán)境治理達(dá)成的合作伙伴關(guān)系。大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)將上述伙伴關(guān)系中的治理主體確認(rèn)為法律主體，并賦予權(quán)利、課以義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)多元共治大氣環(huán)境。綜觀草案，可以發(fā)現(xiàn)，涉及企業(yè)的法律責(zé)任條款共有25條，而涉及政府的僅有2條，而且缺乏公眾參與和信息公開有關(guān)規(guī)定。建議完善政府環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定，細(xì)化其行政違法或者不作為情形，并課以法律責(zé)任；增設(shè)公眾參與和信息公開章節(jié)，并確立大氣環(huán)境公益訴訟之規(guī)定。
(二)綜合性大氣環(huán)境治理手段與大氣污染防治法的法律制度
污染治理中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為建立健全大氣環(huán)境治理工具的選擇指明了方向，大氣污染的負(fù)外部性以及大氣本身所具有的公共物品屬性，使得政府規(guī)制成為推動(dòng)大氣污染治理的主要手段，而產(chǎn)權(quán)理論中的科斯定理自然成為支持大氣污染治理市場(chǎng)策略的重要理論依據(jù)。[7]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的存在，也使得社會(huì)機(jī)制成為大氣環(huán)境公共治理中不可或缺的一種新型治理手段。通讀修訂草案，可以發(fā)現(xiàn)，其中仍然呈現(xiàn)的'是以政府為主體、以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象的單一化的威權(quán)體制特征，統(tǒng)治方式仍以行政規(guī)制為主，而市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)保障機(jī)制明顯不足。建議在完善行政主導(dǎo)大氣污染規(guī)制制度措施的同時(shí)，還應(yīng)積極引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，研究大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、大氣污染物排放交易、大氣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、大氣污染損害賠償基金、大氣污染稅等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
(三)確保大氣環(huán)境公共治理得以有效實(shí)施、運(yùn)行的治理規(guī)制
大氣環(huán)境治理的目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)，離不開科學(xué)、合理的治理規(guī)則的規(guī)制、調(diào)整。由前文所述可知，大氣污染防治法作為大氣環(huán)境治理領(lǐng)域的基本法，其不可避免地要和其他立法存在銜接、配合問題。修訂草案意見稿第2條提出將大氣污染物和溫室氣體放在一起，予以協(xié)同控制的思路，就勢(shì)必涉及大氣污染防治法與能源法，甚至是未來可能出臺(tái)的氣候變化法之間的協(xié)調(diào)、配合。同時(shí)，新環(huán)境保護(hù)法中有關(guān)的創(chuàng)新性規(guī)定，可以也應(yīng)當(dāng)在本次修訂過程中予以回應(yīng)，修訂草案吸收了按日計(jì)罰和治安拘留規(guī)定，但卻回避了有關(guān)公益訴訟、生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、公眾參與和信息公開等規(guī)定。本文建議，修訂草案應(yīng)該在新環(huán)境保護(hù)法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，積極吸收更多的創(chuàng)新性規(guī)定，并通過法律條款明確大氣污染防治法與其他部門法律的關(guān)系，以確保銜接和配合。
三、政府責(zé)任：完善政府大氣治理法律責(zé)任的理由與建議
無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務(wù)理論，均對(duì)政府環(huán)境責(zé)任起到了理論上的支撐作用。在英美國家，“公共信托”理論是支撐政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的主要理論學(xué)說。這一學(xué)說認(rèn)為，政府作為環(huán)境資源這一全體共有人的受托人而享有管理的權(quán)力，同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。而在大陸法系國家，政府的環(huán)境義務(wù)及責(zé)任理論可以從國家義務(wù)理論推導(dǎo)出來，具體而言，這種義務(wù)包括國家的積極保護(hù)義務(wù)、消極不作為義務(wù)和給付義務(wù)。[8]我國目前的大氣環(huán)境法律責(zé)任以規(guī)制污染源企業(yè)為核心的單向度的行政主導(dǎo)模式為特征，針對(duì)排污企業(yè)的法律責(zé)任條款很多，而有關(guān)政府環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定卻十分原則。過于濃厚的行政化色彩，難免造成了監(jiān)管者被捕獲、政府失靈的問題，使得環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力尋租”或輕微的行政責(zé)任掩蓋了排污缺陷。[9]生態(tài)文明建設(shè)理論指導(dǎo)下的新型大氣環(huán)境公共治理主張“多元共治、社會(huì)參與”，法律責(zé)任機(jī)制作為治理規(guī)制的重要一環(huán)也應(yīng)當(dāng)兼具整體性和體系性，進(jìn)一步完善政府環(huán)境法律責(zé)任便成為實(shí)施大氣環(huán)境治理的應(yīng)有之義。更何況，作為環(huán)境保護(hù)主導(dǎo)力量并擁有強(qiáng)制力的政府，在很多場(chǎng)合恰恰也是導(dǎo)致環(huán)境惡化的來源，完善環(huán)境法律責(zé)任便成為控制“脫韁”政府的利器，得以將政府強(qiáng)勁的行政權(quán)力運(yùn)行納入法治的軌道。⑤綜觀草案，可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)政府的環(huán)境法律責(zé)任，雖有所調(diào)整、更新，但仍然存在明顯缺陷。
第一，轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任。草案第4條規(guī)定了以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入縣級(jí)以上人民政府對(duì)本級(jí)人民政府大氣環(huán)境保護(hù)主管部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的依據(jù)。為確保公眾參與，草案規(guī)定考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。對(duì)于未能完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)或者上級(jí)人民政府作出說明，提出整改措施并負(fù)責(zé)落實(shí)。大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任產(chǎn)生的依據(jù)，是地方政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其本質(zhì)目的是通過目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度來落實(shí)地方政府對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的法律職責(zé)。通過對(duì)草案的分析，有兩點(diǎn)不足，一是未能就其與現(xiàn)行的節(jié)能減排考核評(píng)價(jià)制度以及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)�？�(jī)效考核制度的關(guān)系作出規(guī)定；二是草案規(guī)定的考核結(jié)果適用范圍過于狹窄，可能無法真正落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任。應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行節(jié)能減排考核評(píng)價(jià)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)�？�(jī)效考核評(píng)價(jià)制度的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于提出整改措施后不落實(shí)或落實(shí)后仍不達(dá)標(biāo)的地方政府采用“區(qū)域限資”、“區(qū)域限批”措施，結(jié)合新環(huán)保法的規(guī)定對(duì)部門負(fù)責(zé)人可采用如任免升遷、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、引咎辭職等政治責(zé)任的形式予以規(guī)范。
第二，城市人民政府限期達(dá)標(biāo)責(zé)任。修訂草案要求縣級(jí)以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施，使空氣質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。為確保這一責(zé)任的落實(shí)，修訂草案第11條針對(duì)城市人民政府設(shè)置了限期達(dá)標(biāo)的責(zé)任。根據(jù)規(guī)定，未達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市人民政府，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的期限，實(shí)現(xiàn)限期達(dá)標(biāo)。城市環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。草案第15條第2款規(guī)定，有關(guān)城市人民政府未完成限期達(dá)標(biāo)任務(wù)的，由省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)監(jiān)察、人事等主管部門約談其主要負(fù)責(zé)人，并向社會(huì)公開。對(duì)于草案的這種制度構(gòu)建，我們存在兩點(diǎn)疑問，一是它能否破除地方保護(hù)主義，切實(shí)保障限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃的落實(shí)。根據(jù)草案規(guī)定，省級(jí)人民政府并不負(fù)有限期達(dá)標(biāo)責(zé)任，同時(shí)一部分城市人民政府的限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃僅需要報(bào)環(huán)保部備案，建議將限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的責(zé)任主體擴(kuò)大至省一級(jí)人民政府，由上一級(jí)環(huán)保部門審查擬備案限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃的可行性。二是對(duì)于未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的城市人民政府，僅以約談?dòng)枰约s束是否合適與足夠。首先，約談并不是一種正式的法律責(zé)任承擔(dān)形式，容易使得被約談對(duì)象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的問題，不區(qū)分合法企業(yè)與違法企業(yè)，而一并予以限期整改、關(guān)停。其次，約談產(chǎn)生的是政治壓力，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制裁，建議仿行美國大氣環(huán)境治理中州實(shí)施計(jì)劃，對(duì)未完成限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃的地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁措施，主要是區(qū)域限資，即限制中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)該區(qū)域大氣污染治理的支持力度。
第三，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責(zé)任。修訂草案增設(shè)第五章，規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制，要求重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)當(dāng)制定聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃，提高本區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并在規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面建立起區(qū)域協(xié)作機(jī)制。但在修訂草案征求意見稿中缺乏有關(guān)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的法律責(zé)任規(guī)定，這無疑會(huì)制約制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，建議在法律責(zé)任部分，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責(zé)任，如針對(duì)信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法等方面設(shè)立一些新的責(zé)任。[10]為體現(xiàn)區(qū)域公平理念，國內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治應(yīng)當(dāng)適用大氣污染防治法的共同責(zé)任原則，主要內(nèi)容包括兩點(diǎn)，一是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任，強(qiáng)調(diào)該責(zé)任是各區(qū)域行政管理部門共同的監(jiān)管責(zé)任。二是這種共同責(zé)任是有區(qū)別的共同責(zé)任，這種區(qū)別責(zé)任是由不同行政區(qū)域的發(fā)展情況以及污染物排放情況的歷史和現(xiàn)時(shí)差異所決定的。應(yīng)當(dāng)充分考量重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)不同政府轄區(qū)內(nèi)排放對(duì)污染的貢獻(xiàn)，并據(jù)此分配責(zé)任份額。
第四，國家大氣污染防治保障責(zé)任。大氣污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須有賴于科學(xué)技術(shù)的大力支撐，自然需要大量的財(cái)政支持和法制保障。為確保大氣污染科學(xué)研究的有效開展，美國政府通過《清潔空氣法》，規(guī)定了聯(lián)邦政府在負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施全國大氣污染治理計(jì)劃的同時(shí)，要求聯(lián)邦政府積極開展各項(xiàng)大氣污染科學(xué)研究。我國已經(jīng)開展了大量的相關(guān)科學(xué)研究，如環(huán)保部為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》而開展的《清潔空氣研究計(jì)劃》2014年度項(xiàng)目，2013-2017年預(yù)期投入經(jīng)費(fèi)10億元，以突破大氣污染源排放清單與綜合減排、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)與污染來源解析、重污染預(yù)報(bào)預(yù)警與應(yīng)急調(diào)控、區(qū)域空氣質(zhì)量管理和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等技術(shù)任務(wù)，并構(gòu)建國家大氣污染防治技術(shù)體系，并在京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域?qū)嵤┕こ淌痉�。本文建議，應(yīng)當(dāng)在立法中確立國家保障并支持大氣污染科學(xué)研究的規(guī)定，確�？萍贾析驳姆ㄖ苹�。
隨著《大氣污染防治法(修訂草案)》一讀程序的開啟，《大氣污染防治法》的修改討論已經(jīng)進(jìn)入到關(guān)鍵階段。本文認(rèn)為，大氣污染防治法的修訂，應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為理論導(dǎo)向，著力解決新時(shí)期復(fù)合型大氣污染問題。在法律原則上，建議結(jié)合新環(huán)境保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，通過法律條文確立大氣質(zhì)量?jī)?yōu)先原則、大氣污染防治預(yù)防原則、大氣環(huán)境治理共同責(zé)任原則、大氣環(huán)境治理公眾參與原則；在治理機(jī)制上，建議改變現(xiàn)行的以政府針對(duì)污染源企業(yè)的單向度的行政管制模式，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與大氣環(huán)境治理的保障機(jī)制，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具和社會(huì)化的保險(xiǎn)機(jī)制，堅(jiān)持大氣污染防治法的“基本法”定位，并在立法體系中與其他相關(guān)立法做好銜接、配合；具體法律制度上，本文選取兩個(gè)基點(diǎn)，建議在草案中確立大氣環(huán)境公益訴訟條款，確保公眾參與大氣環(huán)境治理得到切實(shí)的法制保障，建議進(jìn)一步完善政府大氣環(huán)境法律責(zé)任，確�！鞍褭�(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。
《大氣污染防治法》的修改確實(shí)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既涉及國家行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)、治理模式的選擇，也有具體制度的設(shè)計(jì)，需要反復(fù)斟酌、廣泛討論，以更開放式的全方位思考，不僅是制度設(shè)計(jì)理性的要求，也是環(huán)境公共治理機(jī)制的體現(xiàn)。修訂草案誠然有諸多令人遺憾的地方，但也有很多創(chuàng)新之處，如低排放區(qū)、分類污染源防治措施的改進(jìn)等，囿于文稿篇幅，本文暫不作討論。本著參與精神，本文選取大氣污染防治法修訂過程中的幾個(gè)基本問題加以論述，希冀為《大氣污染防治法》的修改完善有所裨益。
①十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議：環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)就大氣污染防治法(修訂草案)作的說明。
②參見中國環(huán)保網(wǎng)：“大氣污染防治法27年首次全面修訂”，http://www.chinaenvironment.com，2014-12-23。
③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014)第5條：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則�！�
④有關(guān)公眾參與大氣污染防治法律保障制度的完善，參見：高桂林、陳云�。骸洞髿馕廴痉乐喂妳⑴c的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《陜西社會(huì)科學(xué)》，2014，(11)，第81-87頁；李艷芳：《公眾參與和完善大氣污染防治法律制度》，載《中國行政管理》，2005，(3)，第52-54頁。
⑤有關(guān)完善政府環(huán)境法律責(zé)任的理由，還可參見李俊斌，劉恒科：《地方政府環(huán)境責(zé)任論綱》，載《社會(huì)科學(xué)研究》，2011，(2)，第75頁。
作者介紹：曹明德(1965- )，安徽廬江人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境法，北京 100088；程玉(1992-)，安徽肥西人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，主要研究方向：環(huán)境法，北京 100088
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