XX市公共客運交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略初探
xx市公共客運交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略決策初探
摘要：隨著我國經濟的快速發(fā)展，汽車消費快速增長，造成城市交通日趨擁擠，給城市的經濟發(fā)展與居民生活造成了嚴重影響。為解決這一問題，我國建設部于今年3月6日下發(fā)了38號文件，以“優(yōu)先發(fā)展公共交通”的戰(zhàn)略決策，來解決城市中日益嚴重的交通問題。本文內容是，根據(jù)“公交優(yōu)先”這一戰(zhàn)略，結合xx市城市的基本情況，對如何具體實施這一基本戰(zhàn)略所進行的初步探討。
關鍵詞：xx市 公共 客運 交通 優(yōu)先 發(fā)展 戰(zhàn)略 決策
xx市公共客運交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略初探
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隨著我國經濟水平的不斷增長，人民的生活水平得到了不斷的提高，其中汽車工業(yè)的發(fā)展給人民生活帶來了許多方便。在帶來這一方便的同時也給發(fā)展緩慢的城市交通產生了嚴重影響。為了解決城市交通擁擠的這一問題，國外與國內許多城市采取了不同的方法和策略，比如：大力發(fā)展城市道路建設、限制城市車輛的擁有數(shù)量、提高城市中車輛的使用成本、優(yōu)先發(fā)展公共交通等。通過五、六十年的發(fā)展，公交優(yōu)先這一策略以成本低、效果好等特點倍受同行業(yè)管理層的推崇。為此我國建設部于2004年3月6日下發(fā)了38號文件《建設部關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，高瞻遠矚的提出“優(yōu)先發(fā)展公共交通”解決和預防我國城市中越來越嚴重的交通擁擠問題。那么怎樣才能更好的利用這一戰(zhàn)略，更好的實施這一戰(zhàn)略呢？首先就要充分認識“公交優(yōu)先”。
一、優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的概念
要認識“公交優(yōu)先”的含義，應先了解城市公共交通的概念才能更好的認識“公交優(yōu)先”。城市公共交通：是以城市中供公眾乘用的、經濟方便的各種交通方式組成的公共客運交通系統(tǒng)，是重要的城市基礎設施，是城市應具有的基本功能，屬城市基礎設施的一部分，是關系國計民生的社會公益事業(yè)。那么“公交優(yōu)先”是怎么得來的呢？在上世紀60年代末，巴黎市區(qū)交通也因私人轎車的急劇發(fā)展而擁堵不堪，從中總結經驗教訓，在世界上率先提出了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，大力發(fā)展公共交通，極大的緩解了城市交通問題，方便市民出行。其概念是城市的市內客運交通以大容量、快速度的大公交系統(tǒng)為主，其他交通工具為輔的公共交通系統(tǒng)。其中大容量指地鐵、地面有軌電車、無軌電車、公共汽車等，快速度的大公交系統(tǒng)包括信號燈優(yōu)先，專用道優(yōu)先，整體導航系統(tǒng)，機動性能良好的交通工具，快速便捷的上下車與付費購票設計等。
二、我國城市優(yōu)先發(fā)展公交的必要性
改革開放以來，我國城市公共交通有了較快的發(fā)展。但隨著居民生活水平的提高、城市人口的集聚增加與汽車時代的來臨，城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，影響了市民的正常生活和城市經濟與社會的發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展我國城市的公共交通，不僅是緩解城市交通擁擠的有效措施，也是改善城市居住環(huán)境，促進城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
公交優(yōu)先可以提高多種資源的利用效率。公交大客車的道路利用率是自行車的4倍，是小汽車的10多倍；小汽車人均占用停車面積相當于公共交通的16.6倍，在城市道路與停車場面積條件有限的情況下，公交車可最大限度的提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客車平均每運送一名乘客的耗油量相當于公共汽車的4.5倍。
公交優(yōu)先可以降低污染，改善城市環(huán)境。大多城市空氣污染中，汽車尾汽污染占50%，公交大客車每運送一名乘客所造成的尾汽污染是小客車的10%，所以廣泛使用大公交客車，限制其他機動車輛的使用，可以有效的降低空氣污染的程度，改善市民生活環(huán)境質量。
公交優(yōu)先更能代表廣大人民群眾基本利益。公交優(yōu)先并非是一種特權，而是對不同利益群體所采取的政策措施，其代表的是廣大公眾的利益，其實質是“人民大眾優(yōu)先”，是實踐“三個代表”重要思想的重要措施，從而體現(xiàn)社會公平的公共政策。
公交優(yōu)先既然有這么多優(yōu)點，那我們應怎樣實施呢？這要根據(jù)每個城市的具體情況而定，從不同的側重點入手。在山區(qū)和大城市，由于道路不平坦或出行距離較長，市民出行很少采用人力交通工具；而在平原區(qū)和中小城市，由于道路平坦或出行距離較短和經濟水平相對落后，市民出行大多采用人力交通工具。在和長住居民中大多采用私人交通工具，而大多的'城市流動人口出行更多的采用公共交通的方式。各個城市的情況不同，所采用的戰(zhàn)略側重點會有不同�，F(xiàn)在我們就拿保定市為例，分析該城市實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略所面臨的問題與具體實施規(guī)劃。
一、城市概況
xx市地處華北平原中部；市區(qū)人口95.42萬人；城區(qū)面積312.3平方公里；屬中小城市。人均擁有道路面積11.74平方米，路網密度1.29公里/平方公里；全市機動車934887臺，年增長率為20%－30%。擁有公共汽車517臺，每萬人擁有6.1標臺。國家標準為每萬人擁有12標臺。公交線路52條，日客運量15－18萬人次。公交車平均運營速度14.6公里／小時。國家標準為20公里／小時。2003年，我市現(xiàn)存自行車63.8萬輛，出租車約3000輛；機動三輪車約5000輛。在城市市民出行中公共汽車分擔率僅為6%－8%。
二、該市發(fā)展公共交通現(xiàn)存的問題
公共交通在城市發(fā)展中對促進經濟發(fā)展和方便市民生活發(fā)揮了主渠道和主動脈作用，由于歷史欠帳較多與近期經濟的快速發(fā)展，交通需求迅速增大，在舊問題沒能全面解決的壓力下，又出現(xiàn)了許多新的問題和苗頭。
（一）面對即將到來的嚴重問題 認識不足 缺乏危機感
由于該市舊有城區(qū)面積有限，又地處平原地區(qū)，市民出行大多使用自行車。但隨著城市“一城三星”（一個城市為中心，三個相鄰縣城為幅射點）規(guī)劃的確立，城區(qū)面積將不斷擴大，市民的出行距離也會不斷延長，而隨著居民生活水平的提高，市民出行放棄自行車，改選私人小轎車的人數(shù)將大大增加。而該市舊城區(qū)建設比較緊湊，建成區(qū)內道路面積增長能力有限，將來必會有大量的車輛充充斥在有限的道路上，而該城市上下階層對這一問題，缺乏充分認識，準備不足，缺少危機感。
（二）缺少優(yōu)惠政策支持
由于公交優(yōu)先的發(fā)展思路才提出不久，對于公交優(yōu)先相應的一些優(yōu)惠政策仍處于醞釀階段，對公交優(yōu)先只能起到輿論宣傳的作用，還不能形成確切的條款加以執(zhí)行。難以形成有效的合力，統(tǒng)一各部門意識，共同支持公交優(yōu)先較快發(fā)展。
（三）沒有相關法規(guī)，公共客運市場缺少統(tǒng)一管理
該市客運市場的管理依據(jù)僅限于99年出臺的《57號文》，而此辦法由于不滿足近日出臺的《行政許可法》的要求，面臨被取消的境地。這樣該市對公共客運市場的管理就面臨無法可依的窘地。雖然該市公交客運市場實行營運準入制度，但又因無相應的行政執(zhí)法權，造成這一制度形同虛設，致使公交客運市場各種身份類型的車輛充斥其中，魚龍混雜，其中不乏違規(guī)收費、車輛陳舊、性能差、尾汽污染嚴重，司乘人員素質低，亂停亂放、違章調頭、闖燈壓線等，違反交通法規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生，安全無保障，隨意在公交站點掙搶客員，造成公交車進出站受阻。給統(tǒng)一管理，全面提升公交報務質量，樹立良好的公交信譽與形象，給公交的發(fā)展造成一定的阻礙。
而該市客運市場管理政出二家，一家為：城市管理局的客運處，另一家為交通局的運管處。城市管理局下屬的“客運管理處”管理城市公共客運市場，即“公共汽車行業(yè)”的管理；交通局下屬的運管處負責管理城郊客運管理與城內出租車等行業(yè)的管理。這樣就形成了兩家單位共同參與管理城市公共客運市場的現(xiàn)象，形成多頭管理。致使城內大公共客運車輛、城郊長途客運車輛、城內出租車與機動三輪車、人力三輪車發(fā)展失衡。各自為政，無序發(fā)展，充斥在城市之中，形成惡性競爭，運力交差，不能有效銜接，市政府無法對客運市進行全局性的統(tǒng)一規(guī)范，調控乏力。
（四）公交場站設施嚴重不足
1.停車場布局不合理、面積小、規(guī)模上不去，后勤保障設施落后。
該市現(xiàn)有公交場站14個，其中一半在市區(qū)中心，且較分散，不利于線網規(guī)劃，致使部分線路走向不合理，給市民出行換乘帶來不便，調車成本高。現(xiàn)有場站中，總停車面積為2萬平米，僅為國家標準50%，現(xiàn)在許多車輛只得路邊停靠，給安全保衛(wèi)造成極大的困難，隨著公交車輛的大量增加，這一矛盾將會更加突出�，F(xiàn)代化的公交場站應集車輛停放、清洗、維護保養(yǎng)、維修、加油、安全消防等功能于一身。由于現(xiàn)有場站規(guī)模小，無法實現(xiàn)上述功能的綜合；即使有部分功能，也是設備陳舊，不能滿足現(xiàn)實的需要，造成現(xiàn)今后勤保障成本高，后勤保障不到位。
2.公交站點少，布局不合理，設施不全，站點覆蓋面積首末站、調變房缺少必要的調度設施，港灣式停靠站僅有21個，而且在許多新建小區(qū)及新建道路未規(guī)劃設立公交站點。
（五）缺少財政支持
該市近幾年加大了對公交發(fā)展的財政支出，公交發(fā)展有了較大轉變，提高了該市的公共交通運載能力。但隨著近幾年車輛的快速增加，交通擁堵問題仍會更加嚴重。目前該市到2005年車輛更新需求資金670萬元，場站設施建設需求資金460萬元，場站建設資金與補償資金均不能到位，制約著公共交通的發(fā)展，票價與實際價格背離，福利性乘車中為年月票以及免票費用支出100萬元，致使公共交通的發(fā)展雪上加霜。要解決這一問題，僅靠公交公司一家的力量難以奏效，市政府應對公共交通基礎設施進行更大的投入，從實質上引導該行業(yè)進入快速發(fā)展的軌道。
（六）多因素制約公交車在市區(qū)中行駛的速度
公交車行駛速度慢的主要原因包括道路、車輛及駕駛員三個因素。目前制約我市公交車運行速度的主要原因是道路的通行能力差。據(jù)調查我市公交車在線路正常行駛時間僅占總運行時間的30%－40%，而在公交發(fā)達的德國比例為70%－75%。公交車在交叉路口延誤時間占運行時間的比例為20%－25%，而在國外比例為2%－10%。而正常運行時車速較低，車輛性能較差，缺少公交專用通道提高車輛行駛速度，駕駛員技術的熟練程度有待進一步提高等等。
（七）公共交通科技含量相對較低
該市公共交通現(xiàn)在僅實施了ic卡技術，而且目前未實行無人售票ic卡技術的車輛仍占30%，在運車輛中不符合城市清潔能源車輛技術標準占20%，便于乘客上下車的低地板車輛更是僅占20%，目前沒能就公交車安裝全球定位系統(tǒng)進行可具操作性的研究。該系統(tǒng)可有效提高公交車輛的運行效率，提高準點率、方便總體調度，降低運行成本，方便乘客選擇車輛。
四、 優(yōu)先發(fā)展該市公共交通的實施規(guī)劃
依據(jù)該市交通狀況，優(yōu)先發(fā)展公共交通勢在必行，為緩解市區(qū)交通擁擠問題，根據(jù)“公交優(yōu)先”的戰(zhàn)略決策，特制定如下實施方案。
（一）加大宣傳力度，樹立優(yōu)先發(fā)展城市公交的觀念
在整個城市交通體系中，要樹立“公交優(yōu)先”的意識，在法律和政策上扶持公共交通，在體制改革上引進競爭機制，做好規(guī)劃和管理研究，使得公共交通優(yōu)越于其他交通方式，從而達到優(yōu)先發(fā)展的目的�！肮粌�(yōu)先”不僅局限于道路空間管理上的優(yōu)先，而應該綜合考慮，從全方位，多角度進行分析。從目前狀況看，雖已在幾年前就提出了“公交優(yōu)先”政策，但實際成效甚微，原因有很多，其中一個最主要的因素就是對公交在城市交通中的地位認識不夠，對公共交通自身的規(guī)律和特性認識不夠，管理部門和道路使用者缺乏“公交優(yōu)先”意識。因此，要加強宣傳教育，提高道路管理者與使用者的“公交優(yōu)先”意識，同時加強公交系統(tǒng)司乘人員的行業(yè)素質教育，使得公交形象深入民心，這樣才能使城市交通環(huán)境加以改善，使人們自覺使用公共交通方式，形成個體交通與公共交通之間的良性循環(huán)。
（二）制定優(yōu)惠政策保障公交先行
公交事業(yè)具有社會性，公益性、服務性的特點，企業(yè)經濟效益不明顯，在運營前期出現(xiàn)虧損是非常正常的，因此，須采取一系列特殊政策來扶持公交發(fā)展。如減免稅費（包括減免養(yǎng)路費、建設基金、先行工程費、過路、過橋費等）減輕公交企業(yè)的負擔，建立公交優(yōu)先發(fā)展基金等。
（三）建立健全管理我市公共交通客運市場的法規(guī)體系
在國家、省關于城市客運市場的法律法規(guī)出臺前，結合我市實際情況，建立公交客運市場管理辦法在客運管理中做到有據(jù)可依，有章可循。積極參與、配合有關部門，進行關于公交客運市管理的法律法規(guī)的制定。促進國家、省有關于公交客運市管理的法律法規(guī)的出臺。盡早實現(xiàn)以行政管理理為主，逐漸同法律法規(guī)、行政管理相結合，并向以法律法規(guī)管理為主的轉變。健全責權一體的管理機構。在明確客運辦編制及職能的同時，組建立客運市場管理稽查隊伍，確保法律法規(guī)的落實。
（四）建立優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的標準體系
完善城市公共交通各項技術指標，在場站建設，車輛配備，公交車設施裝備，服務質量等方面，確定統(tǒng)一標準。投入運行的基礎設施與車輛要嚴格按標準實施建設，提供服務。
（五）強化城市規(guī)劃對城市公交優(yōu)先的作用
應盡快完成《xx市城市公共交通專項規(guī)劃2005-2020》。為確保規(guī)劃的全面性、與前瞻性，該規(guī)劃在確定前應組建統(tǒng)一領導組織，組織專業(yè)人員隊伍，對規(guī)劃工作統(tǒng)一管理，全面協(xié)調，廣泛聽取各方面意見，反復論證。在城市規(guī)劃中嚴格按照《城市公共交通站、場、廠設計規(guī)范》對公交場站建設用地給予預留，尤其是在一些新的建設項目上更是應預留場站用地，對老城區(qū)宜通過改建、擴建等方式保證公交場站用地。在規(guī)劃中要強調公交場站設計與建設的重要性、基礎性、超前性，并明確資金來源渠道，保障規(guī)劃能得到預期執(zhí)行。在規(guī)劃中要貫徹交通建設要以公共交通建設為主的指導方針，在城市路網建設中，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模，優(yōu)先保證公共交通設施的建設，如公交場站及首末站，商業(yè)中心樞紐站銜接換乘點等優(yōu)先建設。同時，在與其他設施建設相沖突時，優(yōu)先保證公交設施的建設。公交客運場站建設規(guī)劃納入城市建設計劃，建好后交由城市公共客運管理部門統(tǒng)一管理，實行公共客運場站有償使用制度。建立以市區(qū)為重點，市郊三星城區(qū)協(xié)調發(fā)展，城郊一體化大公交格局。在規(guī)劃大型城市功能區(qū)域時，應避免各城區(qū)間因規(guī)劃功能失缺而的造成區(qū)域間的人流量增加。
（六）道路使用優(yōu)先
道路使用優(yōu)先是有效提高公交車輛運行速度的方法，就是使公交車享有更多的道路優(yōu)先通行權，從而提高道路使用效率，提高公交車速度，減少乘客出行時間，吸引客流。主要措施包括：1、公交站點30米內禁止其他車輛泊車�？�。2、設置公交專用道：①在公交線路較多的路段，單行3個車道以上，設置公交專用道，公交車享有全部使用權。②在交通量隨時間變化較大的路段，設置公交專用道，公交車享有優(yōu)先行駛此道的權利，并且在交通高峰時段享有全部使用權。③在公交車流量較大，經常發(fā)生堵塞的干線一側設置公交專用道，也可在特定路段上，通過標志、標線等劃出一條或幾條公交專用道，公交車享有全部使用權。④在交叉路口設置公交專用進口道，公交車進口道要與公交專用道結合起來。3、優(yōu)化交叉路信號系統(tǒng)：①調整信號周期，在制定交叉路口信號配備時，優(yōu)先考慮公交車的流量和運行情況，實現(xiàn)公交車輛優(yōu)先通行。②使用公交車感應信號，在交叉路口通過使用公交車感應信號來實現(xiàn)公交優(yōu)先。③使用公交車放行專用信號，公交車從公交專用道上駛進交叉路口時，公交專用信號燈比一般信號燈提前顯示綠色，以保證公交車優(yōu)先通過交叉路口。
（七）建立合理的公共交通財政政策
公共交通的社會公益性要求必須建立合理的公共財政政策，將部分運營經費納入市財政預算。主要包括：1、政策扶持：建立優(yōu)先發(fā)展公共交通的經濟財政政策。除減免部分稅費外，建立公交優(yōu)先發(fā)展專項基金，對城市公共客運基礎設施建設、增添營運車輛、提高系統(tǒng)科技含量給予資金保證。2、政策補償：①將公交低票價政策給公交經營企業(yè)帶來的部分虧損給予適度補償。②對公共交通企業(yè)擔負的社會公益性服務，如：老年人、軍人、殘疾人、免費乘車、月票乘車等及政府指令性任務等政策性虧損造成的損失予以補償。
（八）確定城市公共交通發(fā)展目標
根據(jù)國內其他城市交通發(fā)展規(guī)律趨勢，制定該市公共交通發(fā)展政策。如：控制機動車總量，近期優(yōu)先發(fā)展以公共汽車為主的公共交通，遠期（2010年后）發(fā)展包括軌道交通在內的公共交通，限制出租車的發(fā)展規(guī)模，控制小汽車發(fā)展，嚴格控制摩托車的發(fā)展，逐步淘汰三輪車，引導自行車出行逐步轉向乘公交車出行。
（九）適度推進公共交通市場化規(guī)模經營
為促進城市公共客運規(guī)范有序的發(fā)展，應采取“政府扶持、國有為主、多元投入、規(guī)模經營、適度競爭”的原則。主要是：1、深化國有公交企業(yè)改革，優(yōu)化資本結構，多方融資，部分市區(qū)線路實行股份制經營，如：社會辦公交線路。2、繼續(xù)實行特許經營制度，允許線路拍賣和線路租賃，以市場化方式加快公共交通的投入，采取政府主導與市場運作相結合的方式，全方位發(fā)展我市公共交通。
（十）提高科技水平和服務質量
加大公共交通科技投入，以現(xiàn)代信息技術為依托，促進出行者、交通工具、交通設施以及交通環(huán)境的良性互動形成信息化、智能化、社會化的公共交通系統(tǒng)，主要包括：
1、要在短期內實現(xiàn)車輛動態(tài)監(jiān)控與區(qū)域集中調度，使用gps衛(wèi)星定位調度系統(tǒng)，并通過各種信息傳播媒體，使出行者能夠及時準確的了解我市公共交通出行的有關信息。2、使用綠色公交車，增加公交車的人性化設計，制定無軌電車和輕軌電車規(guī)劃。3、開通大站快車，有重點的使用大運力舒適的空調車。4、加強行業(yè)文明建設，強化職業(yè)技能培訓，提高我市公共交通規(guī)范化服務水平，讓市民出行便捷，使乘客轉變觀念，使公交車成為市民首選的交通工具。
(十一)建立管理組織
為保證保定市優(yōu)先發(fā)展公共交通工作的順利進行，市政府應加強組織領導，建立公交優(yōu)先領導小組，協(xié)調有關部門制定切實可行的措施，落實有關政策，促進城市公共交通的健康發(fā)展。
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