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職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)權(quán)能問題探討
我國的檢察機關(guān)是屬于司法機關(guān)還是行政機關(guān)；檢察權(quán)是司法權(quán)還是行政權(quán)，到底該如何定位，這個問題爭論已久并直接關(guān)系到檢察改革。
最高人民檢察院副檢察長梁國慶在第１１次全國檢察工作會議上指出，檢察改革要堅持憲法規(guī)定的檢察機關(guān)作為國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位。同時還指出，檢察機關(guān)要按照司法規(guī)律進行建設(shè)，要著眼于從制
度上保證檢察機關(guān)依法獨立公正地行使檢察權(quán)，完善中國特色的社會主義檢察制度；要著眼于強化法律監(jiān)督職能，促進在全社會實現(xiàn)公平和正義，著眼于提高檢察隊伍的整體素質(zhì)和工作效率。本文從國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位和法律監(jiān)督職能來談預(yù)防機構(gòu)職能和相關(guān)的檢察改革。
一、預(yù)防權(quán)能的本質(zhì)屬性和相應(yīng)的預(yù)防機構(gòu)設(shè)置的設(shè)想
預(yù)防職能是檢察職能的一部分，檢察權(quán)的定性直接決定預(yù)防職能的屬性。我國一直采用馬克思列寧主義的國家學(xué)說，列寧提出了社會主義的法律監(jiān)督理論作為區(qū)別于“三權(quán)分立”的權(quán)力制衡理論，并據(jù)此設(shè)計了不同于西方檢察機關(guān)的社會主義檢察機關(guān)。在此種理論的指導(dǎo)下，我國設(shè)立了檢察機關(guān)，作為法律監(jiān)督機關(guān)。因此從這個角度講，我國檢察權(quán)從設(shè)置之初就無法用司法權(quán)還是行政權(quán)來進行劃分的，因此我們的檢察改革也應(yīng)當在憲法設(shè)定的地位、范圍內(nèi)進行思考。
我國的檢察機關(guān)屬于“法律監(jiān)督機關(guān)”，其權(quán)力定位就是國家權(quán)力中的監(jiān)督權(quán)，這是一項與行政權(quán)、司法權(quán)互相獨立的權(quán)力，其目的在于維護國家法律的統(tǒng)一實施，防止行政、司法專斷和腐敗。結(jié)合司法和政治實踐，檢察權(quán)就是在人民代表大會制度下監(jiān)督特定法律的適用，這種監(jiān)督表現(xiàn)在對司法機關(guān)和行政機關(guān)執(zhí)行和適用法律的具體行為進行監(jiān)督（而人大及其常委會的法律監(jiān)督則主要是對政府和兩院的抽象國家行為進行監(jiān)督和對一府兩院的工作實行監(jiān)督）。檢察監(jiān)督權(quán)是啟動另一個程序的特別程序權(quán)，并由被啟動程序中的主體作出實體上的配置。
從檢察權(quán)被界定為監(jiān)督權(quán)的前提下再來看預(yù)防職能。嚴格地表述，檢察機關(guān)擁有的，是預(yù)防監(jiān)督權(quán)，而不是預(yù)防權(quán)。預(yù)防權(quán)本身是一項行政性權(quán)力（預(yù)防理論事實上傳承了“性惡論”。無論是針對具體公權(quán)行使過程的“以事預(yù)防”，還是著眼特定公職人員的“以人預(yù)防”，我們都先假定了其中存在犯罪可能，進而才對癥下藥。即在可知范疇內(nèi)按照應(yīng)當預(yù)見、可以預(yù)見的察覺順序確定預(yù)防對象并進行重點防控，不斷推向全面預(yù)防。同時主動性排除了預(yù)防權(quán)的中立性，預(yù)防不是居中裁判，而是通過“犯罪推定”進行合理懷疑，基于不信任的立場防止公權(quán)被濫用。），但行使該項權(quán)力的主體并不是檢察機關(guān)，而是相關(guān)重點行業(yè)、領(lǐng)域、單位。檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，個案預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防、工程專項預(yù)防，都是為了讓這些有權(quán)作出實體決定的單位進入決定的程序，堵漏建制，自覺開展職務(wù)犯罪預(yù)防建設(shè)。從這個意義上講——社會各預(yù)防主體擁有預(yù)防權(quán)，檢察機關(guān)擁有啟動預(yù)防程序的預(yù)防監(jiān)督權(quán)。
目前，全國各級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)普遍存在著機構(gòu)多、職能重疊、效率低下等問題，因而精簡和統(tǒng)一各級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)是大勢所趨。依前所述，筆者認為檢察機關(guān)機構(gòu)改革中在部門的設(shè)置上，應(yīng)當以監(jiān)督職能為主線來劃分——如果以立案為刑事司法程序的開始，立案偵查、批準或決定逮捕、提起公訴、抗訴、對減刑、假釋的監(jiān)督都是為了提起一審或新審理，這些啟發(fā)司法程序；民事行政監(jiān)督也屬啟動重新審理的司法程序，均屬司法監(jiān)督；控告申訴，職務(wù)犯罪預(yù)防屬于啟發(fā)非司法程序（以刑法對國家工作人員的規(guī)定和我國社會現(xiàn)狀來看，以啟發(fā)行政性程序為主）。因此，在減少行政層次，增強檢察業(yè)務(wù)工作的司法屬性的總前提下，機構(gòu)的合并應(yīng)當遵循以監(jiān)督職能的行使為主線的原則。同時考慮到舉報、檢察宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防的作用有相近之處，控告申訴科的受理舉報、接受自首、線索初查、分流的職能及綜合部門檢察宣傳工作可以由職務(wù)犯罪預(yù)防部門來合并。
二、預(yù)防機構(gòu)權(quán)能和其司法屬性的回歸
精簡合并后的預(yù)防機構(gòu),在原有的預(yù)防職能(檢察建議,預(yù)防宣傳等)上有機包含了《刑訴法》和《刑事訴訟規(guī)則》授權(quán)的受理舉報、接受自首、線索初查、分流等職能,應(yīng)當更加易于啟動各預(yù)防主體的預(yù)防程序。
1、預(yù)防調(diào)查權(quán)——專屬性的回歸
（對人）。要發(fā)揮檢察機關(guān)的這一優(yōu)勢，就必須使檢察機關(guān)能夠及時了解管理活動情況，因此也就有必要使檢察機關(guān)能夠適當接觸管理活動。預(yù)防調(diào)查權(quán)的賦予，對預(yù)防工作的深入開展有著重要的意義。筆者認為，在尚沒有全國預(yù)防立法的前提之下，預(yù)防調(diào)查權(quán)可以從預(yù)防、控申的合并中得到，延伸《刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定的“對案件線索可以由舉報中心進行初查”的初查職能，在初查中同步開展職務(wù)犯罪預(yù)防的啟動程序。
①在舉報線索的初查中往往能發(fā)現(xiàn)許多犯罪情節(jié)輕微，不構(gòu)成犯罪、違規(guī)的行為，還可以發(fā)現(xiàn)所涉單位在資金管理、人員任用、物品購銷等方面存在的漏洞——這類單位就是必須啟動自身預(yù)防程序，作出實體性預(yù)防配置的預(yù)防主體，否則就應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的不作為責(zé)任，由檢察預(yù)防部門向人大或相關(guān)主管部門行使預(yù)防建議權(quán)，建議不任用或罷免。
②預(yù)防決策的正確有效與否關(guān)鍵取決于掌握情況的廣度和深度。預(yù)防根據(jù)實際需要，經(jīng)主管部門同意后可以查閱、摘錄、復(fù)制預(yù)防對象不公開的統(tǒng)計臺帳、會議記要、審批意見、人事檔案、終結(jié)報告等內(nèi)部資料，這些都是檢察機關(guān)的專屬性職能，不能為任何機關(guān)團體所取代的。
2、預(yù)防咨詢權(quán)——個別性的回歸
個別性是司法屬性之一。譬如說法院，是給予每一個權(quán)利受到侵犯的人以司法救濟，通過司法救濟來實現(xiàn)個別公正，從而保障每一個當事人的基本權(quán)利。預(yù)防職務(wù)犯罪在強調(diào)社會化的同時，在微觀層面上，也要強調(diào)預(yù)防個別性，即通過預(yù)防咨詢權(quán)的行使來針對具體的預(yù)防主體提出意見，解決問題，實現(xiàn)具體的實體目的。預(yù)防咨詢權(quán)不應(yīng)該僅僅理解為消極、被動地行使（雖然這也是司法本質(zhì)屬性之一），而是預(yù)防調(diào)查權(quán)的延續(xù)，即開展預(yù)防調(diào)查，（除虛假舉報外）發(fā)現(xiàn)問題，則對相關(guān)問題進行預(yù)防咨詢
①事實證明，根據(jù)舉報線索查處的職務(wù)犯罪案件或違紀情況的發(fā)生都首先是管理制度失效的結(jié)果。凡是職務(wù)犯罪高發(fā)的地方多是制度廢弛、管理混亂的領(lǐng)域或單位（凡是職務(wù)犯罪高發(fā)時期也正是國家管理秩序受到干擾破壞的時期）。檢察機關(guān)在依法懲治職務(wù)犯罪的前提下，預(yù)防部門采取適當方式與行政部門和企業(yè)、事業(yè)等預(yù)防單位加強配合，在促進管理、強化監(jiān)督方面發(fā)揮更大的作用。預(yù)防咨詢是檢察機關(guān)依據(jù)預(yù)防職務(wù)犯罪職能，以行政部門或企業(yè)、事業(yè)等具體預(yù)防單位的邀請為前提條件所實施的一種非訴訟的參議性活動。這種方式既不違反法律規(guī)定，又為檢察機關(guān)以適當身份和方式廣泛深入社會預(yù)防領(lǐng)域的管理活動，啟動行政部門或企業(yè)、事業(yè)等具體預(yù)防單位自身預(yù)防程序，共同配合開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供了有效途徑，對實現(xiàn)預(yù)防監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)和其他一般社會管理權(quán)在預(yù)防職能上的互補作用。
②為了有效地促進預(yù)防單位強化管理活動，實現(xiàn)預(yù)防職務(wù)犯罪的目的，檢察機關(guān)的預(yù)防咨詢應(yīng)當充分體現(xiàn)個別性——區(qū)分預(yù)防單位的性質(zhì)及其管理的不同類型、不同行為、不同對象采取多種預(yù)防咨詢形式。最高人民檢察院提出的預(yù)防職務(wù)犯罪的八個重點行業(yè)和領(lǐng)域基本涵蓋了目前檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作所涉及的所有預(yù)防單位的類型。這些單位的人員性質(zhì)可劃分為國家機關(guān)工作人員、非國家機關(guān)工作人員的其他國家工作人員；這些單位的管理類型則分別屬于國家行政管理、企業(yè)管理、事業(yè)管理。任何性質(zhì)的預(yù)防主體及其所實行的任何類型的管理活動都表現(xiàn)為決策行為、組織行為、指揮行為、控制行為，檢察機關(guān)的預(yù)防咨詢即針對不同單位、不同管理活動情況采取不同的咨詢方式和內(nèi)容。
3、預(yù)防聽證權(quán)——中立性的回歸；預(yù)防建議權(quán)——獨立性的回歸
①預(yù)防聽證權(quán)也是基于預(yù)防、控申的合并后而易于操作的一項預(yù)防權(quán)能。通過信訪材料的整理，反映公務(wù)行為中可能存在過錯，需要聽取雙方意見、辯解理由的；通過預(yù)防調(diào)查中發(fā)現(xiàn)可能存在問題重大、疑難復(fù)雜，須逐一進行質(zhì)詢的；當然，還包括對檢察建議不服的。
為體現(xiàn)預(yù)防聽證的中立性，因由檢察長指定預(yù)防部門的非相關(guān)預(yù)防調(diào)查人員（或非相關(guān)檢察建議發(fā)出人）主持，一般公開進行，為保守國家秘密、商業(yè)秘密和保護個人隱私，也可以不公開。預(yù)防聽證權(quán)本質(zhì)上不同于行政聽證，預(yù)防聽證的結(jié)論并非是對相關(guān)單位的實體處置，而是要求其可以或必須啟動有效的預(yù)防程序，否則則承擔(dān)不作為責(zé)任。
②同時，檢察機關(guān)還應(yīng)有向同級人大預(yù)防建議權(quán)。該項權(quán)能是無須特別受權(quán)而產(chǎn)生的，它是檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位和我們國家政體結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之意。預(yù)防建議是檢察機關(guān)在預(yù)防調(diào)查、預(yù)防咨詢、預(yù)防聽證的基礎(chǔ)上，就某一具體人或事向人大所做的專門性的建議，如建議任用、罷免相關(guān)國家工作人員。它是檢察機關(guān)獨立行使的職能，不受任何機關(guān)、團體、個人的指揮和影響。
本文僅就國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位來談預(yù)防機構(gòu)權(quán)能和相關(guān)的業(yè)務(wù)管理體制的改革設(shè)想，而未涉及到檢察行政管理體制。事實上，業(yè)務(wù)管理改革必須和“事務(wù)性檢察官、書記員分類管理等”行政管理體制改革相輔相成，才能積極穩(wěn)妥地全面推進。
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