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我國農(nóng)業(yè)保護問題的再思考
與高速發(fā)展的國民經(jīng)濟相比，我國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)逐漸相對萎縮的趨勢，這與我國整體經(jīng)濟與社會發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略要求是不相符的。為此，在農(nóng)業(yè)保護的問題上應(yīng)該引起我們高度的重視。在農(nóng)業(yè)保護的連續(xù)性、法制性和農(nóng)業(yè)保護方式的多樣性方面，我們與美國等發(fā)達國家的作法還有相當大的差距。正視我們的問題和差距，借鑒國際上農(nóng)業(yè)保護的先進思想和方法從而逐步完善我們的農(nóng)業(yè)保護政策，這正是本文的研究主題和目的。
一、我國農(nóng)業(yè)保護的現(xiàn)狀及問題
自新中國成立至開始改革開放的30年間，由于脆弱的工業(yè)體系所支撐的國民經(jīng)濟急需得到發(fā)展，因此一直實施著以“暫時”犧牲農(nóng)業(yè)為代價的“工業(yè)傾斜”戰(zhàn)略，同時附帶著“待工業(yè)發(fā)展后再‘反哺’農(nóng)業(yè)”的期待和允諾。這個時期，農(nóng)業(yè)是凈流出產(chǎn)業(yè)而工業(yè)是凈流入產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟角度談不上對農(nóng)業(yè)的保護。1979年以后，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重新定位以及中央旨在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一系列措施，使得嚴重扭曲的工農(nóng)產(chǎn)品比價關(guān)系多少得到了一些矯正，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也以1984年糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高為標志而躍上一個新的臺階。但以后對農(nóng)業(yè)形勢的盲目樂觀導(dǎo)致國家對農(nóng)業(yè)投入的銳減，從而使得城鄉(xiāng)居民平均收入水平的差距逐漸拉大，嚴重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新陷入了波動和徘徊的境地。至1993年第四季度，由南方水稻嚴重歉收而引發(fā)一輪嚴重的農(nóng)產(chǎn)品及副食品價格的輪番上漲，對當時本已十分嚴峻的通貨膨脹形勢起到推波助瀾的作用，這才真正觸動政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的再認識。之后，1994年和1996年兩次對農(nóng)產(chǎn)品實行大幅度的提價，從而出現(xiàn)1995年和1996年連續(xù)兩年農(nóng)產(chǎn)品的大幅度增產(chǎn)。
農(nóng)業(yè)豐收以后出現(xiàn)了一個很自然的問題，就是糧食價格大幅度的回落。1996年秋收后，國家多次要求各地制定和實施糧食保護價，但收效甚微。針對這一情況，1997年的夏糧收購，國務(wù)院出臺新的政策：對國有糧食部門敞開收購、正常銷售后的超儲糧，國家補貼倉儲費用和利息；所需資金從中央和地方共同建立的糧食風(fēng)險基金中支付。這一政策終于有了成效，當年市場糧價出現(xiàn)了大幅度的回升。
至此，可以說我國農(nóng)業(yè)保護終于正式啟動且已初見成效。但是，我國的農(nóng)業(yè)保護僅僅處于開始階段，無論是政策體系還是組織實施都還存在著諸多問題。自那以來，我國農(nóng)業(yè)保護的政策除最近國務(wù)院宣布五年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅這一條外，本質(zhì)上沒有什么大的動作。這些問題如不能得到及時的解決，農(nóng)業(yè)保護的效力就會大打折扣，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保護措施也難以持久。
2.實施農(nóng)業(yè)保護的方法過于簡單化。我國迄今為止的農(nóng)業(yè)保護，主要局限于對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，而由于我國財力不足，即使是對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持也明顯力不從心，效果難盡人意。另外，我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，從其貿(mào)易規(guī)則來看，對農(nóng)產(chǎn)品實施價格支持是受到嚴格限制的。因此，僅僅實施農(nóng)產(chǎn)品價格支持的農(nóng)業(yè)保護，不是完整和合理的政策選擇。
3.缺乏合理的農(nóng)業(yè)保護的政策載體。我國的農(nóng)業(yè)保護在組織落實方面，是以國有糧食部門為政策載體的，即國家農(nóng)業(yè)保護的政策由糧食部門督促具體實施。這里存在著一個與市場經(jīng)濟原則嚴重相悖的問題：經(jīng)過改革后的我國糧食部門，已經(jīng)成為盈利為目標的商業(yè)企業(yè)單位，它是農(nóng)產(chǎn)品市場的參與者；農(nóng)業(yè)保護由糧食部門具體實施，又使得它扮演著糧食市場管理者的角色。這使糧食部門處于非�；牡匚唬鹤鳛橐杂麨槟繕说氖袌鰠⑴c者，它由于各種政策性行為而造成巨額虧損（表現(xiàn)為對財政的巨額掛帳），因而是市場競爭中的失敗者；作為國家政策的執(zhí)行者，它又由于盈利目標的壓力而無法或者是無意全力地執(zhí)行國家政策。事實上，1996年秋收農(nóng)產(chǎn)品保護價政策之所以基本沒有執(zhí)行，1997年大部分地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品保護價之所以難以到位，皆因糧食部門執(zhí)行政策不力使然。
4.中央與地方及地方之間利益上的不平衡。如在1997年實施糧食保護價的政策時，國務(wù)院規(guī)定，對國有糧食部門按保護價敞開收購的超儲糧，其所需的資金從中央和地方共同建立的糧食風(fēng)險基金中支付。這樣就產(chǎn)生了兩種利益沖突：一是中央與地方在利益上的沖突。實施農(nóng)業(yè)保護是中央宏觀經(jīng)濟的需要，但對超過市場價的糧食保護價，地方也得拿出資金，對此，地方?jīng)]有積極性是非常自然的；二是地方之間在利益上的沖突。在執(zhí)行糧食保護價時增加地方財政的負擔，產(chǎn)量越多、對國家貢獻糧食越多的省份，地方財政因此而增加的負擔也越大，這對于農(nóng)業(yè)大省、大縣是極不公平的。同時，各地發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性必然受到壓制，這無疑于鼓勵地方重工輕農(nóng)，從而對國家發(fā)展農(nóng)業(yè)這一宏觀政策目標的落實也會產(chǎn)生極為不利的影響。
二、可資借鑒的國際經(jīng)驗
美國是個資本和技術(shù)大國，但美國對農(nóng)業(yè)這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍然極為重視，并對其農(nóng)業(yè)進行了世界上最完善的保護。借鑒美國農(nóng)業(yè)保護的方式方法，對于我國實施完整的農(nóng)業(yè)保護應(yīng)該是有極大參考價值的。
（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護政策體系
美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護政策的作用對象是廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，因此其作用范圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其根本目的就是要使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠擺脫因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險性對其基本利益所造成的威脅，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得社會平均利潤率，從而保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。其內(nèi)容主要包括如下幾個方面：
1．農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠。主要形式是所謂的“無追索權(quán)貸款”，即參與該項計劃的農(nóng)場主獲得的由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（ccc）提供的一種擔保貸款。其基本作法是，為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后的任何時間，生產(chǎn)者可將農(nóng)產(chǎn)品按支持價格抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司而取得該項貸款。之后，如果市場價格不能達到支持價格水平，信貸公司無權(quán)索回貸款，而當市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可自己在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再償還該貸款的本息。一般來說，政府制定的支持價格等于或略高于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，且貸款利率遠低于商業(yè)貸款利率，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可從此項計劃中以較低的成本（貸款利率）得到獲取高收益（市場價格高于支持價格）的機會。
2.目標價格補貼。這項措施自1970年實施，具體內(nèi)容是：政府事先確定某些農(nóng)產(chǎn)品高于支持價格（即貸款利率）的目標價格，以此作為計算差價補貼的基礎(chǔ)，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以低于目標價格的價格水平出售農(nóng)產(chǎn)品，則可獲得政府的差額補貼，其數(shù)額等于目標價格與市場價格或政府支持價格（貸款率）這兩種差額中的較高者。這種直接收入補貼措施填補了市場價格與目標價格之間的差額，從而保證了生產(chǎn)者的最低收入水平，此時的目標價格也就成為農(nóng)產(chǎn)品的最低保護價。
4.生產(chǎn)控制。采用多種諸如面積控制及休耕補貼等辦法，使其國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給保持一定水平，以減少政府的農(nóng)業(yè)預(yù)算開支及保持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的較高價格，從而達到保護農(nóng)民利益的目標。
5.農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是美國實施農(nóng)業(yè)保護的一項非常重要的手段和方式。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險損失，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險。1990年修訂后的農(nóng)業(yè)法規(guī)定，凡參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險的農(nóng)作物，在遇災(zāi)害時可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的農(nóng)作物，如遇災(zāi)害時，也可獲得按規(guī)定產(chǎn)量40％的賠償。
（二）農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護政策體系
美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護政策的內(nèi)容非常豐富，主要有以下幾個方面：
2.貿(mào)易控制計劃。為使美國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品不受外國競爭者的沖擊，政府利用世貿(mào)組織的相關(guān)進口限制免除條款，對農(nóng)產(chǎn)品的進口數(shù)量制定進口限額，對進口總量進行限制，控制外國農(nóng)產(chǎn)品的進入，從而達到保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品強力需求的目的。
3.食品援助計劃。出于政治和整體經(jīng)濟戰(zhàn)略的目的，美國長期以來對發(fā)展中國家提供各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟援助，其中食品援助是其經(jīng)濟援助的一個主要內(nèi)容。由于美國的經(jīng)濟援助總是帶有各種附帶條件的，所以這種援助在很大程度上仍然是“有償”的。既然提供經(jīng)濟援助是必要的，那么提供食品援助就是一種最合理的選擇：一方面大多數(shù)發(fā)展中國家普遍面臨著食品短缺的困境，食品援助極受歡迎；另一方面美國農(nóng)產(chǎn)品剩余的矛盾也得到了極大的緩解，客觀上又起到了保護農(nóng)業(yè)的極佳效果，真可謂一箭雙雕。
三、對我國農(nóng)業(yè)保護的政策建議
1．對農(nóng)業(yè)保護立法。這是使我國農(nóng)業(yè)保護走向正常軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對農(nóng)業(yè)實施保護，其收益不在于實施農(nóng)業(yè)保護的當年，而在于取得其滯后效應(yīng)。這一特點往往使人們在連續(xù)豐產(chǎn)之后產(chǎn)生對農(nóng)業(yè)問題的麻痹認識，從而產(chǎn)生對農(nóng)業(yè)保護必要性的懷疑。而一旦農(nóng)業(yè)保護開始削弱，其后遺癥往往要等一年甚至幾年后才會顯現(xiàn)，在那個時候再重新實施農(nóng)業(yè)保護，則必須等一年甚至幾年后才會產(chǎn)生效果，這樣必然會造成農(nóng)業(yè)發(fā)展過程的人為震蕩。因此，如果農(nóng)業(yè)保護措施不是連續(xù)的，那么從農(nóng)業(yè)保護這一措施中的收益也必然不是連續(xù)的，同時農(nóng)業(yè)保護的效率也必然會因農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保護政策產(chǎn)生信任危機而大打折扣。要使農(nóng)業(yè)保護政策保持必要的連續(xù)性，就必須有法律上的保證。
2.改造農(nóng)業(yè)保護的政策載體。在目前體制下，我國的糧食部門作為農(nóng)業(yè)保護的政策載體顯然是不適宜的，這一政策載體的改造可參考農(nóng)業(yè)銀行的作法進行。農(nóng)業(yè)銀行在向商業(yè)化轉(zhuǎn)軌過程中，為了剝離市場行為和政策行為，把原來的農(nóng)業(yè)銀行一分為二，在原農(nóng)業(yè)銀行之外成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要任務(wù)就是充分發(fā)揮政策性金融的支持功能。糧食部門可進行類似的改造，即將農(nóng)業(yè)保護的政策職能從現(xiàn)在的糧食部門中分離出來，成立專門的政策性農(nóng)產(chǎn)品收購部門，具體執(zhí)行國家對農(nóng)產(chǎn)品的保護價政策。這樣，一方面可以順利地將龐大的糧食機構(gòu)真正地徹底推向市場，另一方面又可使國家的農(nóng)業(yè)保護政策得以順利和堅決的貫徹執(zhí)行。這種改革只是糧食部門的一種分化，而不是另起爐灶，不致因新機構(gòu)的設(shè)立而增加國家更多的負擔。目前糧食部門將經(jīng)營部門和國庫部門進行了分離，但因為這種分離不徹底，所以仍然無法實現(xiàn)我們所謂的政策載體的職能。
3.實行農(nóng)業(yè)保護形式的多樣化。農(nóng)業(yè)保護的實質(zhì)就是政策對農(nóng)業(yè)的傾斜，就是以國家意志的形式參與和干預(yù)市場運轉(zhuǎn)，進行部分經(jīng)濟資源的非市場化配置。因此，只要農(nóng)業(yè)在其發(fā)展過程中能超越于市場規(guī)則而獲得政策優(yōu)惠，都可視為對農(nóng)業(yè)實施了保護。
4.建立中央與地方及地方之間在實施農(nóng)業(yè)保護政策過程中的利益平衡機制。對農(nóng)業(yè)的保護就意味著超越于市場機制之外的、產(chǎn)業(yè)之間利益的強制性再分配，對此中央和地方的目標顯然是有差異的。為此，必須建立一種能夠合理解決中央與地方以及地方與地方之間在實施農(nóng)業(yè)保護政策時的利益平衡機制。在中央還沒有充足的財力單方面解決實施農(nóng)業(yè)保護政策所需的資金時，動員地方財力共同達到這一政策目標是可行的。正確處理地方之間的公平負擔是建立這種利益平衡機制的關(guān)鍵。筆者認為，在目前情況下，可以設(shè)立一種統(tǒng)一的全國性糧食風(fēng)險基金，其出資比例或出資額度不是按各地方的糧食總產(chǎn)量的多少確定，而是按照各地國民生產(chǎn)總值的多少確定。這樣就能夠保證農(nóng)業(yè)大省有一個合理的、可接受的負擔水平，也能使那些工業(yè)大省對農(nóng)業(yè)保護這一符合國家宏觀經(jīng)濟需要的政策的有效實施作出應(yīng)有的貢獻。
5.真正減輕農(nóng)民的不合理負擔。農(nóng)民之所以有不合理負擔，本質(zhì)原因是社會對農(nóng)民地位的不合理定位，也就是說，農(nóng)民在市場經(jīng)濟條件下，還沒有真正取得商品經(jīng)營者的公平地位。實施農(nóng)業(yè)保護政策，實質(zhì)是保護農(nóng)民利益，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。鑒于當前我國農(nóng)民負擔過重的實際情況，只有切實減輕農(nóng)民負擔，農(nóng)業(yè)保護政策才能真正收到實效。
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