農村稅費改革期待更大突破

――山東農村稅費改革與農民負擔問題調查分析

一、稅費改革工作進展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費改革力度大、政策落實好，農民負擔確實減輕 （二）稅費改革規(guī)范了農村分配行為，理順了干群關系，促進了社會穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關系緊張。農村稅費改革，從制度上規(guī)范了農村分配行為，使農村稅費征管工作和分配關系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強行收取”和“農民互相觀望而遲交賦稅”的問題。基層干部從催糧派款中得到解脫，有更多的時間和精力幫助農民發(fā)展經濟，干群關系有了明顯的改善，進一步增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現在“交得明白，交得放心”、“負擔不重了，干部不兇了”。從本次調查的9個村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費而上訪的案件。從全省來看，經過各方面的努力，減輕農民負擔工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費改革規(guī)范了政府行為，強化了服務功能，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉變

改革后，農稅征管工作實現了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導型，向財稅、農業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉變。這一轉變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能的轉變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟活動的職能轉變到落實各項政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務上來，強化了為農業(yè)、農村和農民服務的功能。稅費改革還促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和機構改革，撤并700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財政負擔。

（四）稅費改革促進了農業(yè)生產結構的調整

費稅改革后，土地面積成了計稅的依據，農業(yè)特產稅逐步取消，糧食比較效益低，農民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經濟作物和發(fā)展特色農業(yè)，提高土地的產出效益。據統計，全省糧經作物種植面積之比由2002年的57：43調整到2003年的54：46，農業(yè)生產結構逐漸優(yōu)化。

二、稅費改革中遇到的困難及存在問題

農村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現在：

（一）農民負擔仍然較重，隱性負擔還沒有涉及 從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負差距則更大。以我省農村稅費改革為例，2002年的農業(yè)稅稅率不超過7%，農業(yè)稅附加不超過20%，綜合負擔率大體為8.4%。從消費者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個人所得稅。根據現行稅制規(guī)定，個人月工資收入低于800元不征稅(相當于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負擔率僅為1.9%(300元/15600元)。從經營者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉稅和所得稅，考慮到增值稅和營業(yè)稅的起征點規(guī)定和間接稅的性質(即稅負能夠轉嫁)，流轉稅忽略不計。個體工商戶個人所得稅在所得不超過5000元時，稅率為5%，其中經營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負擔率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2%。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負擔相差4倍以上。實際上農民負擔的8.4%，是以農業(yè)總收入作為計稅依據，總收入中包含成本、費用，若扣除成本費用，以純收入作為計稅依據，則農民負擔率更高。 （二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農民負擔“反彈”隱患

稅費改革的目標之一是確�；鶎诱�常運轉，但實行稅費改革后，鄉(xiāng)、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農業(yè)稅收入要比原來征收的農業(yè)稅與統籌之和少。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革需要一個過程，所以支出在短時間內不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。在本次調查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達838.92萬元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬元。就村級財務來說，收支矛盾更為突出。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經費，除原由集體經營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農民上繳村提留開支的，統一采用新的農業(yè)稅附加、農業(yè)特產稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達到60%～70%，實現正常運轉難度較大，除集體經濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，一方面農村義務教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調查的9個村情況看，稅費改革后，教育經費投入減少的有6個村，減少幅度最高的達75%，最低的也近20%；教育經費投入沒有變化的有2個村，而增加的只有1個村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農民負擔的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負債重，社會不穩(wěn)定因素增多

當前，我省鄉(xiāng)村兩級債務問題嚴重，沉重的債務與農民負擔形成惡性循環(huán)。在本次調查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務問題，平均債務金額達853萬元。在本次調查的9個村中，到2003年有7個村存在債務問題，平均債務金額達11.6萬元。這些不良債務形成原因十分復雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎設施建設欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢發(fā)放工資而向金融機構和個人借貸形成的債務，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費改革后，新的農業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債就成為稅費改革繞不開的難題。一方面，稅費改革封住了亂收費的口子，扼制了農民負擔無序增長的可能，另一方面，稅費改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務量大、面廣，構成復雜，如何化解債務是十分沉重和敏感的問題。實際情況顯示：各地在稅費改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現新的不公平，部分農戶負擔會有所加重

首先，農業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費也越多，而那些主要從事二、三產業(yè)收入較高的農戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現在則主要按地畝征收，勢必進一步加劇負擔的不均。其次，稅費改革前，部分集體經濟較好地方的“三提五統”主要由集體財力代墊，農戶是零負擔，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農戶有了負擔，與稅費改革提出“村村減負、戶戶受益”的基本要求不相一致。

從上面存在的問題分析，農民負擔重的原因是多方面的。那幺農村稅費改革就決不能僅僅是規(guī)范農民與農村基層政府之間的分配關系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從社會基本矛盾運動的角度，從政治體制與經濟體制的聯系上，從統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實現農村稅費改革的目標，實現城鄉(xiāng)經濟的一體化發(fā)展，真正完成“農村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國際化和市場化相適應的農業(yè)稅制體系�？梢钥紤]，首先將農業(yè)稅改為土地使用稅和產品稅；其次建立以農戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農業(yè)稅附加為農村公益事業(yè)建設費。農村公益事業(yè)建設費屬于社區(qū)收費，社區(qū)收費可視為社區(qū)范圍內全體居民對社區(qū)公共產品生產的投資。農村公益事業(yè)建設費的征收，應該與農戶的收入水平掛鉤，一般非農程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應征收標準也應適當提高。三是完善村委會“一事一議”制度，強化對農民負擔和農村稅費改革的監(jiān)督管理。

（二）統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實減輕農民負擔

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農業(yè)支持政策調整的經驗，調整國內農業(yè)支持政策，下決心調整財政支出結構，真正向農業(yè)、農村傾斜。2003年，全省二、三產業(yè)增加值占到生產總值的87%，第一產業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實現工業(yè)反哺農業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動農村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉(xiāng)之間在經濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面協調發(fā)展。

（三）推進農村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉變政府職能，建立與市場經濟相適應的農村行政管理體制和運作機制。要強化服務職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經濟事務的行政性干預，將工作重點轉向改善經濟發(fā)展環(huán)境和加強市場體系建設上來。二要把加強行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結合起來。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設置過多、過散，人員嚴重超編，體制不順，部門干預嚴重，這些都是農民負擔居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機構或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉化為綜合性的農村中介服務組織（相對于日本基層農協）或將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農民協會。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數，加強村民自治。

（四）建立公共財政體制，加大財政轉移支付的力度 2、要以轉移支付維持基層政府機構的正常運轉。農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級自治組織的運轉存在一定困難，對此，中央財政應適當轉移支付以保障基層組織的正常運轉。

3、加大對農村公共事業(yè)、農業(yè)基礎設施支持的轉移支付力度。隨著農村稅費改革的深入，農村公共事業(yè)、農業(yè)基礎設施的建設在一定時期內面臨困難。國家應加大對農村公共事業(yè)、農業(yè)基礎設施的轉移支付力度。

4、認真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務。要認真清理鄉(xiāng)村債務，摸清底數，分清責任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當前，要采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務。

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