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農(nóng)村普通高中發(fā)展困境與政策調(diào)適論文
摘要 農(nóng)村普通高中在發(fā)展中面臨著一系列辦學(xué)困境，如學(xué)校布局失調(diào)、投資主體缺位、校長(zhǎng)行政化、師生無(wú)序流動(dòng)等。這些問(wèn)題或多或少地與政府教育政策的供給不足或錯(cuò)位、越位有關(guān)。推動(dòng)教育政策調(diào)適，破解農(nóng)村高中教育發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)高中教育快速健康發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村教育；普通高中；辦學(xué)困境；教育政策
目前，國(guó)務(wù)院正在緊鑼密鼓地制訂我國(guó)2012年到2020年教育發(fā)展規(guī)劃，對(duì)我國(guó)農(nóng)村高中學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行全面觀照，對(duì)其所遇到的難題進(jìn)行“探底”，以力促國(guó)家及時(shí)對(duì)農(nóng)村高中教育政策加以調(diào)適，增加有效教育政策的供給就顯得十分重要。我們特地對(duì)陜西省農(nóng)業(yè)大縣——富平縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和個(gè)案研究，發(fā)現(xiàn)了制約農(nóng)村高中學(xué)校發(fā)展的一些典型問(wèn)題。
一、學(xué)校布局失衡問(wèn)題
在農(nóng)村地區(qū)，高中學(xué)校的布局向縣城、城鎮(zhèn)集中是其共同趨勢(shì)。據(jù)我們了解，人口規(guī)模較小的縣一般只有1所高中，較大規(guī)模的縣一般有高中學(xué)校5所左右，這些高中學(xué)校都位于縣城的城區(qū)和人口密集的大鎮(zhèn)�，F(xiàn)有高中學(xué)校布局的形成基本上是校際競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的自然結(jié)果。在競(jìng)爭(zhēng)中幸存下來(lái)的學(xué)校幾乎都是“縣中”、重點(diǎn)中學(xué)、“巨型中學(xué)”或標(biāo)準(zhǔn)化中學(xué)，政府對(duì)高中學(xué)校的布局無(wú)規(guī)劃、無(wú)定點(diǎn)，統(tǒng)籌、干預(yù)能力脆弱，其干預(yù)僅限于下達(dá)學(xué)校的導(dǎo)向性指標(biāo)上。一些縣區(qū)會(huì)出現(xiàn)這種情況：在城區(qū)有2－3所普通高中而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)、邊緣山區(qū)幾乎沒(méi)有普通高中的布點(diǎn)。高中學(xué)校分布分散，不等距分布，輻射半徑有限，給邊緣山區(qū)生源就讀高中帶來(lái)諸多不便，這種情況制約著高中的普及率。與之并存的是，在城區(qū)出現(xiàn)了大量的“超大中學(xué)”，其辦學(xué)規(guī)模達(dá)數(shù)千人，如陜西富平縣六所普通高中的校均學(xué)生人數(shù)在2500人左右，其中最大的一所中學(xué)人數(shù)競(jìng)達(dá)4000余人。這導(dǎo)致了諸多不良現(xiàn)象的發(fā)生，首先學(xué)校辦學(xué)中的“精品”意識(shí)不強(qiáng)，招生上“以錢買分”，學(xué)校規(guī)模與班額失控，走上了外延式的發(fā)展道路。其次，擴(kuò)招給學(xué)生的學(xué)習(xí)、生活帶來(lái)諸多不便，埋下了許多安全隱患。在這些學(xué)校中，許多學(xué)生不得不在校外租房就讀。而在學(xué)生租房區(qū)，衛(wèi)生條件差，閑雜人員多，網(wǎng)吧、娛樂(lè)場(chǎng)所隨處可見(jiàn)，學(xué)生學(xué)習(xí)交流不便，人身與財(cái)物安全難以保證等，直接影響著高中學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高。最后，異地就讀學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，教育成本增加。在普通高中城鎮(zhèn)化、城市化的潮流中，許多學(xué)生不得不支付高額的生活費(fèi)、住宿費(fèi)、租房費(fèi)等，學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)壓力增加，貧困家庭子女完成高中學(xué)業(yè)困難。在訪談中我們了解到：在陜西富平縣，一名普高學(xué)生每年的學(xué)費(fèi)、書(shū)費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)等幾項(xiàng)共需8000元左右，而該地區(qū)農(nóng)民2007年的人均純收入僅為2317元左右。
顯然，在高中學(xué)校布局上，政府存在著干預(yù)缺位、宏觀調(diào)控能力脆弱的缺陷。為此，強(qiáng)化政府的教育職責(zé)是國(guó)家高中教育政策調(diào)整的方向：首先，政府應(yīng)通過(guò)一系列宏觀調(diào)控手段，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、招生名額配置、教育人事制度調(diào)整、鼓勵(lì)性政策導(dǎo)向、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制訂等來(lái)保證邊遠(yuǎn)地區(qū)具有一定數(shù)量的高中學(xué)校布點(diǎn)，為學(xué)生就學(xué)提供方便。最好的方式是鼓勵(lì)重點(diǎn)中學(xué)在上述地區(qū)設(shè)立分校，以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與數(shù)量兼顧的辦學(xué)原則，滿足這些地區(qū)學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源和上學(xué)方便的雙重需要。其次，政府應(yīng)該堅(jiān)持密度與規(guī)模相協(xié)調(diào)的高中學(xué)校布局調(diào)整原則，引導(dǎo)高中學(xué)校保持合理的數(shù)量和規(guī)模�！耙粋�(gè)真正有效管理的學(xué)校才是真正的示范性學(xué)校，而不是資源的絕對(duì)集中或者享有特權(quán)的學(xué)校�！币虼耍谶呥h(yuǎn)縣區(qū)政府應(yīng)減少巨型中學(xué)數(shù)量、提倡小班教學(xué)、強(qiáng)化品牌意識(shí)，增設(shè)小規(guī)模、多數(shù)量的高中學(xué)校，加大高中學(xué)校布局的密度，從而為學(xué)生就近入學(xué)、降低教育成本、享受優(yōu)質(zhì)教育創(chuàng)造條件。同時(shí)，針對(duì)高中學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀，教育行政部門(mén)應(yīng)提倡“重點(diǎn)高中創(chuàng)品牌，一般高中樹(shù)特色”的辦學(xué)理念，增強(qiáng)所有定點(diǎn)高中學(xué)校的生命力，促使薄弱學(xué)校也走上自強(qiáng)之路。最后，教育行政部門(mén)應(yīng)該切實(shí)降低高中生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，積極創(chuàng)辦人民滿意的學(xué)校。政府應(yīng)在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上根據(jù)學(xué)校的設(shè)施條件核定其辦學(xué)規(guī)模，配置相應(yīng)的招生限額，從而杜絕學(xué)生校外租房現(xiàn)象的發(fā)生，解決“巨型中學(xué)”后勤設(shè)施不配套和安全隱患問(wèn)題，減少學(xué)生的額外教育支出。
二、投資主體缺位問(wèn)題
從現(xiàn)行高中的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行狀況來(lái)看，縣教育局只承擔(dān)教師的工資，而學(xué)校的基本建設(shè)費(fèi)、教師的福利津貼、臨時(shí)工工資、日常性開(kāi)支均等由學(xué)校自籌，農(nóng)利‘高中學(xué)校的唯一收入來(lái)源是收取學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，很少收到來(lái)自外界的捐贈(zèng)、捐助，這就導(dǎo)致高中段教育的財(cái)政性投入嚴(yán)重不足。就全國(guó)來(lái)看，2004年高中教育階段的財(cái)政性收入僅占國(guó)家財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的5.2％，而初中、小學(xué)的比例已達(dá)到18.6％和32.93％。顯然，作為普通高中教育投資主體的政府缺位，由此給農(nóng)村高中學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)了一系列問(wèn)題：其一，學(xué)校的投資主體與辦學(xué)主體合二為一，由事業(yè)單位淪落為一個(gè)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，學(xué)校資金匱乏，發(fā)展舉步維艱。農(nóng)村高中學(xué)校到底應(yīng)該是“校長(zhǎng)舉辦”還是“國(guó)家舉辦”?公辦普通高中學(xué)校與民辦普通高中學(xué)校之間的區(qū)別在哪里?高中學(xué)校國(guó)有資增值的部分應(yīng)該歸誰(shuí)所有?這些問(wèn)題時(shí)刻在困擾著農(nóng)村高中學(xué)校的發(fā)展�？h教育局常常以普通高中“屬于非義務(wù)教育”“收的有學(xué)費(fèi)”等為由不給學(xué)校投資，學(xué)�？嘤诮�(jīng)營(yíng)困境不得不求助于招生和集資兩大途徑來(lái)為學(xué)校發(fā)展尋求資金支持。教育局進(jìn)而成了農(nóng)村高中教育形式上的投資主體，學(xué)校則成了高中教育的實(shí)質(zhì)性投資主體。難怪我們?cè)诨鶎又邪l(fā)現(xiàn)，許多高中校長(zhǎng)都持有一種隱性共識(shí)：國(guó)家對(duì)普通高中的辦學(xué)思路似乎是任其自生自滅、優(yōu)勝劣汰。只要一所高中學(xué)校能夠招到學(xué)生，能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)化”，它就能生存；否則，學(xué)校就得自行關(guān)閉。在此，市場(chǎng)化的運(yùn)行規(guī)則被悄悄地帶人了普通高中學(xué)校，學(xué)校所打的“公”字招牌僅限于教育局給教師發(fā)工資而已。其二，校長(zhǎng)成了“建校校長(zhǎng)”“財(cái)務(wù)校長(zhǎng)”而非“教學(xué)校長(zhǎng)”，成了“經(jīng)濟(jì)學(xué)家”而非“教育家”，所謂“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”就是由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)籌措學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)學(xué)校的營(yíng)生。政府投資主體缺位的直接后果是校長(zhǎng)成了學(xué)校的融資專家、理財(cái)高手。為了增加學(xué)校的收入，高中校長(zhǎng)千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大招生規(guī)模，四處網(wǎng)羅生源，但仍舊力不從心。其實(shí)，走這種外延化的學(xué)校生存之路已經(jīng)是“日薄西山”了。這是因?yàn)椋阂环矫�，學(xué)校增加收入的主渠道是擴(kuò)招，而國(guó)家對(duì)高中學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是有規(guī)定的，加之近年來(lái)隨著計(jì)劃生育政策的見(jiàn)效，人口總體規(guī)模逐年銳減(據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)農(nóng)村初中畢業(yè)生在2010年前將減少1000多萬(wàn))，每年關(guān)閉的初中學(xué)校數(shù)量急劇上升，隨之高中學(xué)校的生源迅速進(jìn)入萎縮期，學(xué)校的收入呈逐年下降趨勢(shì)實(shí)屬必然；另一方面，學(xué)校的開(kāi)支項(xiàng)目、數(shù)額卻呈現(xiàn)出逐年上升的勢(shì)頭，如：在生源競(jìng)爭(zhēng)中要支付額外的招生費(fèi)、“介紹費(fèi)”，要降低或者不收優(yōu)秀生源的學(xué)雜費(fèi)，要繳納以前沒(méi)有的網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)，要支付學(xué)校的集資利息等。因之，學(xué)校經(jīng)費(fèi)赤字狀況日益惡化，校長(zhǎng)對(duì)此無(wú)能為力。其三，學(xué)校債臺(tái)高筑，不堪重負(fù)。在農(nóng)村，許多高中為了創(chuàng)辦“省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化高中”、求得生存發(fā)展空間而紛紛采取了舉債興學(xué)的舉措。這樣，要投資基本建設(shè)，興建標(biāo)準(zhǔn)化的教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)樓，要購(gòu)置大型的實(shí)驗(yàn)器材、現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備等，學(xué)校不得不求助于教師集資和施工單位墊資的渠道來(lái)解決資金問(wèn)題。其結(jié)果是大批農(nóng)村高中債臺(tái)高筑，負(fù)債超重。以我們?cè)陉兾鞲黄娇h調(diào)研的兩所學(xué)校為例，一所高中欠款已達(dá)3000萬(wàn)左右，另一所學(xué)校已欠下外債200萬(wàn)左右。據(jù)了解，該縣的6所高中共欠債已達(dá)約1.5億元。實(shí)際上，高中學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)收入僅夠其日常性開(kāi)支，維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，顯然，大多數(shù)農(nóng)村高中學(xué)校的債務(wù)必然長(zhǎng)期處于無(wú)著落的境地。可以預(yù)計(jì)，在將來(lái)隨著學(xué)校生源的遞減，學(xué)校償還債務(wù)的能力只會(huì)變得更加脆弱，高中學(xué)校的債務(wù)化解問(wèn)題將成為一個(gè)國(guó)家不得不插手解決的問(wèn)題。
從法理上看，普通高中學(xué)校是事業(yè)單位，它不具有貸款權(quán)利和融資能力，而且學(xué)校的所有資產(chǎn)及其增值部分均屬于國(guó)有，政府作為學(xué)校的債務(wù)主體角色毋庸置疑。出于這兩方面的考慮，國(guó)家必須重申和強(qiáng)化政府的教育職能與投資責(zé)任，積極利用中央和省兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付渠道來(lái)化解農(nóng)村高中的債務(wù)危機(jī)。同時(shí)，政府還應(yīng)及時(shí)理清農(nóng)村高中的辦學(xué)與投資體制，建立以財(cái)政撥款為主的籌資渠道，以確保農(nóng)村高中學(xué)校的基本建設(shè)投資和大型器材購(gòu)置資金，為學(xué)校發(fā)展從根本上走出困境。我們認(rèn)為，政府可以從收支兩條線來(lái)規(guī)范學(xué)校的經(jīng)濟(jì)行為，促使學(xué)校經(jīng)費(fèi)的運(yùn)轉(zhuǎn)趨于良性化：從“收”的方面來(lái)看，政府應(yīng)制定科學(xué)的經(jīng)費(fèi)注入計(jì)劃，將教育經(jīng)費(fèi)配置到農(nóng)村高中教育的急需部位和薄弱環(huán)節(jié)上去。教育行政部門(mén)應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)人手：一是盡快制訂以縣為單位的高中學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃確定教育投資的主要對(duì)象和重點(diǎn)部位，盡可能提高有限資金的利用率；二是合理核算高中學(xué)校的經(jīng)費(fèi)需求狀況，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌統(tǒng)管，在學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)行余額資金統(tǒng)籌使用、國(guó)家補(bǔ)足缺口、收取適當(dāng)學(xué)費(fèi)，促使學(xué)校辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益與教師的福利待遇脫鉤；三是嚴(yán)格控制高中學(xué)校的集資行為和集資額度，弱化高中學(xué)校的經(jīng)濟(jì)實(shí)體色彩，堅(jiān)持把教育當(dāng)“事業(yè)”來(lái)辦的原則。從“支”的方面來(lái)看，教育行政部門(mén)應(yīng)規(guī)范學(xué)校的經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)加快建立和健全對(duì)高中學(xué)�；窘�(jīng)費(fèi)支出的審核和監(jiān)管制度，規(guī)范教師津補(bǔ)貼、課時(shí)費(fèi)的發(fā)放程序和額度。
三、師生無(wú)序流動(dòng)問(wèn)題
在農(nóng)村地區(qū)，師生無(wú)序流動(dòng)日益成為影響普通高中教育順暢發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，成為現(xiàn)代學(xué)校制度建立的一大障礙。該問(wèn)題集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是優(yōu)秀生源搶奪問(wèn)題，一個(gè)是教師管理失控問(wèn)題。
首先是招生中存在的“優(yōu)秀生源大戰(zhàn)”問(wèn)題。為了打造學(xué)校的品牌，為了學(xué)校的生存發(fā)展大計(jì)，許多農(nóng)村高中在招生上狠下功夫，不惜代價(jià)，甚至使出了渾身解數(shù)。從招生部門(mén)方面來(lái)看，每年在中考結(jié)束之后，學(xué)校一般都會(huì)對(duì)所有考生成績(jī)進(jìn)行分類分檔、排定名次。為了保證本地區(qū)重點(diǎn)高中、“縣中”的教學(xué)質(zhì)量，招生部門(mén)把一批優(yōu)質(zhì)生源錄取到這些高中學(xué)校，其他學(xué)校會(huì)根據(jù)本校檔次錄取到相應(yīng)的生源。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于分?jǐn)?shù)不夠可以通過(guò)繳納一定數(shù)額的擇校費(fèi)來(lái)解決，學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)校常常對(duì)教育局的指令性招生計(jì)劃置若罔聞，學(xué)校由此獲得了實(shí)質(zhì)上的“招生自主權(quán)”，家長(zhǎng)具有了實(shí)實(shí)在在的“自主擇校權(quán)”，經(jīng)濟(jì)杠桿的力量在此被適用、生效，優(yōu)秀生源搶奪戰(zhàn)被誘發(fā)。為了爭(zhēng)取到優(yōu)質(zhì)生源，幾乎所有普通高中學(xué)校都陷入了這場(chǎng)“生源大戰(zhàn)”之中。發(fā)達(dá)地區(qū)的、省城的、市區(qū)的高中都會(huì)到農(nóng)村地區(qū)去物色、選拔優(yōu)質(zhì)生源，甚至拋出了各種各樣的優(yōu)惠政策，如免學(xué)雜費(fèi)、發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金等，這就使農(nóng)村一般中學(xué)在招生中陷入了被動(dòng)狀態(tài)之中。據(jù)富平縣一名高中校長(zhǎng)反映：他們學(xué)校整個(gè)暑假都在做生源鞏固和新生錄取工作，根本無(wú)暇顧及教師的暑期學(xué)習(xí)。
其次是教師的無(wú)序流動(dòng)問(wèn)題。如果說(shuō)農(nóng)村高中生源流向失控是政府管理缺位的弊端，那么教師無(wú)序流動(dòng)問(wèn)題則更多體現(xiàn)著政府管理越位的弊端。在當(dāng)前，隨著學(xué)校人事編制的吃緊，新教師的入口被嚴(yán)格控制，原有的通過(guò)分配新大學(xué)生來(lái)實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍新陳代謝的機(jī)制被弱化，教師流動(dòng)頻率下降，教師隊(duì)伍老化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。尤其是在農(nóng)村，不僅優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)不來(lái)，而且每年都會(huì)被發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校、民辦學(xué)校挖走一批優(yōu)秀教師，這就使農(nóng)村高中的優(yōu)秀教師顯得尤為稀缺。在此形勢(shì)下，每流失一位優(yōu)秀教師都會(huì)令校長(zhǎng)痛心疾首。然而，在農(nóng)村地區(qū)，普通高中學(xué)校教師的進(jìn)出基本上是教育行政部門(mén)說(shuō)了算，校長(zhǎng)干預(yù)人事流動(dòng)的能力較弱，這就導(dǎo)致優(yōu)秀教師“外流”“上流”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使部分高中學(xué)校變成了重點(diǎn)高中和民辦高中的教師培訓(xùn)基地，校長(zhǎng)對(duì)此只能望洋興嘆。據(jù)陜西富平縣某高中校長(zhǎng)介紹，該校教師僅百余名，而今年一年就流失了6名優(yōu)秀教師，造成學(xué)校的部分科目教學(xué)難以正常開(kāi)展。
師生有序流動(dòng)是確保教育系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。為此，農(nóng)村高中教育制度的完善和教育政策的供給迫在眉睫。首先，教育行政部門(mén)應(yīng)該適度介入普通高中的招生環(huán)節(jié)，盡力規(guī)范學(xué)校的招生行為。要解決好農(nóng)村高中學(xué)校的生源大戰(zhàn)問(wèn)題，教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其招生監(jiān)管權(quán)，及時(shí)切斷學(xué)生數(shù)量與學(xué)校收益間的利益鏈，并逐步建立規(guī)范的高中招生制度和招生程序。在招生環(huán)節(jié)上，國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)持“以縣為單位，分層招生、劃片管理”的招生原則，確保定點(diǎn)高中學(xué)校的基本生源數(shù)量，為所有學(xué)校發(fā)展提供基本條件，同時(shí)加強(qiáng)薄弱高中的建設(shè)，促使同一地區(qū)內(nèi)所有高中學(xué)校間的辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量基本均衡，以此來(lái)從根源上解決生源搶奪問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，教育行政部門(mén)還應(yīng)鼓勵(lì)學(xué)校問(wèn)在辦學(xué)水平上保持適度的檔次和差距，鼓勵(lì)學(xué)校之間在平等競(jìng)爭(zhēng)中打造品牌學(xué)校、特色學(xué)校，激發(fā)辦學(xué)者的創(chuàng)造力和辦學(xué)熱情，力促多元化學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的形成，讓每個(gè)高中生找到“適合自己”的學(xué)校。與此同時(shí)，學(xué)校應(yīng)引導(dǎo)學(xué)生梳理科學(xué)的擇校觀，防止生源盲目流動(dòng)、靠“錢”流動(dòng)現(xiàn)象的滋生和蔓延。其次，在人事管理上，教育行政部門(mén)必須從兩個(gè)方面人手來(lái)增強(qiáng)教師隊(duì)伍的活力：一方面，加強(qiáng)人口管理，規(guī)范選聘程序。國(guó)家應(yīng)擺正教育行政部門(mén)的服務(wù)角色，適當(dāng)放大學(xué)校的選聘自主權(quán)，確立學(xué)校在用人環(huán)節(jié)上的主體地位，同時(shí)落實(shí)教育行政部門(mén)對(duì)新教師的資格審查責(zé)任，致力于形成一種學(xué)校聘任與教育局資格把關(guān)相結(jié)合的新教師選任制度，為高素質(zhì)大學(xué)生進(jìn)入教師隊(duì)伍敞開(kāi)大門(mén)。另外，教育行政部門(mén)還應(yīng)該繼續(xù)健全和完善對(duì)受聘教師的考核和管理，盡快形成完備、科學(xué)的教師聘任程序，加強(qiáng)對(duì)教師聘任的全程管理，提高整個(gè)管理過(guò)程的開(kāi)放性、透明性和公正性，及時(shí)將那些不適合從事教育工作的冗余人員分流出去，將那些優(yōu)秀教師選拔到相應(yīng)的崗位上來(lái)，構(gòu)建教師隊(duì)伍自身的新陳代謝機(jī)制。另一方面，促進(jìn)內(nèi)部交流，發(fā)揮教師群體自身的教育功能。國(guó)家應(yīng)繼續(xù)實(shí)施教師的校際定期交流制度，采取各種優(yōu)惠措施鼓勵(lì)教師的逆向流動(dòng)，促使不同教學(xué)風(fēng)格、水平的教師在地區(qū)內(nèi)有序流動(dòng)、相互幫帶，充分發(fā)掘教師群體的自育功能，讓教師隊(duì)伍變成一所教師發(fā)展學(xué)校。
四、校長(zhǎng)行政化問(wèn)題
校長(zhǎng)是一所學(xué)校的脊梁，能否真正落實(shí)和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是決定學(xué)校辦學(xué)水平的一個(gè)關(guān)鍵因素。地方行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)農(nóng)村高中校長(zhǎng)人選的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，校長(zhǎng)行政化勢(shì)頭出現(xiàn)，直接影響著校長(zhǎng)職業(yè)化的進(jìn)程，削弱了校長(zhǎng)的專業(yè)決定權(quán)和自主管理權(quán)�！靶ｉL(zhǎng)行政化”的含義有二：一是校長(zhǎng)任選過(guò)程的行政化，一是校長(zhǎng)管理過(guò)程的行政化。前者集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一是有的地方甚至還賦予校長(zhǎng)一定的行政職級(jí)，這就強(qiáng)化了校長(zhǎng)的“行政管理者”角色，降低了對(duì)校長(zhǎng)教育素養(yǎng)和教育業(yè)績(jī)的專業(yè)要求，導(dǎo)致了一批素質(zhì)結(jié)構(gòu)上有缺陷的校長(zhǎng)產(chǎn)生。其二是少數(shù)地方政府直接把一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)安排到高中學(xué)校擔(dān)任校長(zhǎng)職務(wù)，導(dǎo)致了學(xué)校管理方式上的簡(jiǎn)單化。這些校長(zhǎng)在學(xué)校管理上不講人道、不尊重知識(shí)分子的人格、不追求管理藝術(shù)，破壞了學(xué)校的人性化管理風(fēng)氣。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，某些從行政系統(tǒng)調(diào)任的校長(zhǎng)竟然將“以罵代管”作為“寶貴”的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)宣揚(yáng)，這直接危機(jī)到知識(shí)分子的自尊。其三，校長(zhǎng)一旦受聘就被“終身化”，無(wú)論調(diào)到哪所學(xué)校都是校長(zhǎng)，不考慮基層教師的意見(jiàn)和感受，基層民主名存實(shí)亡，校長(zhǎng)淪為一種行政頭銜。政府對(duì)校長(zhǎng)的管理與對(duì)一般行政干部的管理無(wú)甚差別，校長(zhǎng)作為專業(yè)人員的獨(dú)特身份被忽視。校長(zhǎng)被其他管理事務(wù)纏身，無(wú)暇研究教學(xué)、管理教學(xué)，成了一個(gè)事實(shí)上的行政人員。無(wú)疑，校長(zhǎng)的首要任職條件是要具有先進(jìn)的教育管理思想與教育理念而非其他，校長(zhǎng)的首要角色是一名出色的教學(xué)管理者而非學(xué)校資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、拉關(guān)系的好手和安全管理員。
校長(zhǎng)行政化問(wèn)題的出現(xiàn)主要根源于校長(zhǎng)的辦學(xué)自主權(quán)不足、校長(zhǎng)任免制度不夠健全等因素。必須完善和健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，踐行溫總理提出的“教育家辦學(xué)”理念，只有這樣，校長(zhǎng)才能安心在學(xué)校工作、專心于學(xué)校發(fā)展大計(jì)。國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)決推進(jìn)校長(zhǎng)職業(yè)化進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)定校長(zhǎng)的任職條件和任用程序，把教育理念與管理素養(yǎng)作為校長(zhǎng)選任的首要條件。在校長(zhǎng)選任上，教育行政部門(mén)應(yīng)積極推行公開(kāi)招聘、校內(nèi)為主、競(jìng)聘上崗的校長(zhǎng)選任模式，探索校長(zhǎng)由教師提名直選與教育行政部門(mén)資格審查相結(jié)合的制度，弱化行政力量對(duì)校長(zhǎng)人選的硬性干預(yù)。在校長(zhǎng)管理上，政府應(yīng)建立權(quán)責(zé)一致、考核透明、績(jī)效與選聘密切掛鉤的校長(zhǎng)管理模式，完善對(duì)校長(zhǎng)的任期制管理，盡可能地根除“校長(zhǎng)調(diào)動(dòng)”“終身校長(zhǎng)”現(xiàn)象的發(fā)生。在日常管理中，教育行政部門(mén)既要理順體制，尊重校長(zhǎng)的職權(quán)，尊重并支持校長(zhǎng)在教師選聘、學(xué)校管理中的自主權(quán)，又要應(yīng)配套完善校長(zhǎng)事務(wù)的問(wèn)責(zé)制度、公示制度與落聘教師的申訴、仲裁制度，建立校長(zhǎng)權(quán)力的約束機(jī)制，逐步在高中學(xué)校中建立現(xiàn)代學(xué)校制度。最后，在后勤保障上，國(guó)家應(yīng)為普通高中建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，應(yīng)落實(shí)農(nóng)村學(xué)校的校園安全責(zé)任險(xiǎn)，建立合理的安全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從而為校長(zhǎng)創(chuàng)造一種寬松的丁作環(huán)境，確保他們從繁雜的非學(xué)校管理事務(wù)中解脫出來(lái)，一心一意地抓好學(xué)校教育教學(xué)工作。
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