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水利工程環(huán)境影響評價法制的缺陷與對策論文
摘要:隨著水利工程建設(shè)數(shù)量的迅速增加，建立和完善我國的水利工程環(huán)境影響評價法制顯得十分緊迫。文章以水利工程環(huán)境影響評價法制相關(guān)概念為研究起點，結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實際情況，深入分析了我國水利工程環(huán)境影響評價法制存在的主要缺陷，指出了完善我國水利工程環(huán)境影響評價法制的相關(guān)對策。
關(guān)鍵詞:水利工程;環(huán)境影響評價;法制研究
水利工程并不總是有利的，特別是建設(shè)過程中和建成后對流域內(nèi)資源、生態(tài)因素的整體改變必然造成不同程度的環(huán)境影響［1］。國際大壩會議連續(xù)將環(huán)境問題作為研討主題，也從側(cè)面說明水利工程環(huán)境影響的重要性和緊迫性。我國雖然已經(jīng)建立起環(huán)境影響評價法制，但是政府、社會和企業(yè)往往基于水利工程的重要經(jīng)濟(jì)價值，而忽略其環(huán)境影響法制。因此，進(jìn)一步分析和完善我國水利工程環(huán)境影響評價法制，對激發(fā)工程建設(shè)方的環(huán)境責(zé)任意識，實現(xiàn)環(huán)境影響評價法制的對水利工程建設(shè)的規(guī)范作用具有重要意義。
1、水利工程環(huán)境影響評價法制的概念基礎(chǔ)
1.1水利工程
水利工程又稱水工程，是通過控制與調(diào)配自然界的各種水資源，實現(xiàn)除害興利目的而建設(shè)的工程［2］。水是生命之源，是人類生產(chǎn)和生活必須的基本資源，但是自然界的水資源狀態(tài)并不完全符合人類需求。通過修建水利工程，可以有效控制水流，調(diào)節(jié)和分配水量，防止洪澇災(zāi)害，使有限的水資源滿足人類生活和生產(chǎn)的需要。
1.2環(huán)境影響評價
環(huán)境影響評價(EnvironmentalImpactAssess-ment)簡稱環(huán)評(EIA)，是一項旨在對環(huán)境影響進(jìn)行有效控制，減少建設(shè)項目環(huán)境污染和影響，維護(hù)人類健康和生態(tài)平衡的制度［3］。具體而言，環(huán)境影響評價就是對新建工程項目可能對周圍環(huán)境造成的不利影響預(yù)先進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果對原計劃進(jìn)行修改，以期將環(huán)境不利影響降到最低程度。環(huán)境影響評價作為一種導(dǎo)向性的評價，不同國家對環(huán)境影響評價的格式和規(guī)范往往也有所不同。
1.3環(huán)境影響評價法制
法制可謂是一個歷史悠久的名詞，這也造就了人們對其意義和作用上的理解有所不同。本文中的法制側(cè)重于國家的法律制度，也就是環(huán)境影響評價領(lǐng)域的相關(guān)法律制度。我國的環(huán)境影響評價制度始于20世紀(jì)九十年代初期，1992年水利部和能源部聯(lián)合頒布的SL45-92《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范》可謂開創(chuàng)了我國環(huán)境影響評價的制度建設(shè)先河。隨后，人大常委會和國務(wù)院又制定和頒布了一系列的相關(guān)法律法規(guī)，我國的環(huán)境影響評價制度逐步確立。另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境評價在一些地方仍然形同虛設(shè)，并為此付出了沉重的環(huán)境代價。
2、我國環(huán)境影響評價法制的缺陷
2.1重形式、輕結(jié)果的傾向突出
截止2014年底，我國共有212萬多個建設(shè)項目依據(jù)環(huán)境影響評價制度進(jìn)行了環(huán)評，環(huán)評覆蓋率達(dá)到了99.7%，環(huán)境影響評價工作取得了長足的進(jìn)展［4］。另一方面，環(huán)境影響評價領(lǐng)域重形式、輕結(jié)果的傾向依然突出。例如，在2005～2015年的10年間，國家環(huán)保總局通過歷次環(huán)境影響評價執(zhí)法檢查活動共清查出水電領(lǐng)域的違法開工項目521個。其中的大部分項目已經(jīng)通過項目立項審批，但是環(huán)境影響評價報告都沒有得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。
2.2公眾參與度低、實際效果不佳
我國早在2006年就頒布和實施了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，而《環(huán)評法》也賦予社會公眾參與環(huán)境影響評價的基本權(quán)力，但是在實際執(zhí)行過程中仍然存在諸多缺陷［5］。例如，我國社會公眾參與水利建設(shè)項目環(huán)評的范圍過窄，不利于監(jiān)督功能的有效發(fā)揮;公眾參與的時間往往在項目審批與公示期間，參與的時間過晚;此外，還存在參與方式單一，參與程序缺乏規(guī)范和法律保障等一系列問題，所有這些都影響到公眾參與的積極性和實效性。
2.3環(huán)境影響評價法的對象、內(nèi)容和程序存在不足
首先，我國水利工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價對象在范圍上仍存在局限性。例如，現(xiàn)行的立法仍然沒有將重大的決策和相關(guān)政策的制定和實施列入評價范圍;在環(huán)境影響評價中缺乏覆蓋各個建設(shè)階段的評價，比如項目建成后的跟蹤評價與后評價等。其次，在評價內(nèi)容方面，替代方案作為環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容一直為發(fā)達(dá)國家重視，但是我國的《環(huán)評法》中并沒有對替代方案做出明確界定。最后，在評價程序方面，我國在水利工程建設(shè)領(lǐng)域由于缺乏有效的聽證會制度，不能保證環(huán)境影響的評價單位本身的獨立性和中立性，在環(huán)評報告的審批方面還存在諸多問題，并最終影響環(huán)評結(jié)論的科學(xué)與公正。
2.4缺乏環(huán)境公益訴訟法制保障
由于缺乏相應(yīng)的法制保障，我國水利工程建設(shè)環(huán)境公益訴訟仍然存在諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，由于起訴資格的限制，使諸多致力于環(huán)境公益的社會人士被阻擋在利用法律手段維護(hù)環(huán)境的大門之外。其次，高昂的環(huán)境訴訟費用也影響了社會公眾提起公益訴訟的愿望。因為提起訴訟就需要經(jīng)濟(jì)投入，不僅需要繳納訴訟費，還包括律師費、交通食宿等諸多費用，這不是個人或社會團(tuán)體能夠承受的。最后，由于環(huán)境污染或破壞造成的社會公眾利益損害之間的因果關(guān)系判斷對專業(yè)技術(shù)要求很高，需要專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供。因此，環(huán)境公益訴訟普遍面臨著取證難的問題。
2.5缺乏有效的司法監(jiān)督機(jī)制
我國的環(huán)境影響評價監(jiān)督主要通過環(huán)保部門的行政監(jiān)督來完成［6］。當(dāng)前，我國的環(huán)保部門和水利工程建設(shè)單位在環(huán)評工作上屬于具有行政上下級的特殊關(guān)系，這也就造成環(huán)保部門和建設(shè)單位都將環(huán)評工作視為一種“任務(wù)”或“程序”，這極大影響了環(huán)評工作的作用。由此可見，單純依靠行政監(jiān)督并不能達(dá)到目的，在水利工程環(huán)境影響評價領(lǐng)域引入必要的司法監(jiān)督機(jī)制勢在必行。
3、水利工程環(huán)境影響評價法制的完善
水利工程環(huán)境影響法制的完善，必須要依靠科學(xué)的、可實施的制度作為保障。不僅需要通過立法規(guī)范水利工程參與方的法律行為，還要從司法和執(zhí)行角度完善各種保障制度。
3.1加強法制建設(shè)，明確各方法律責(zé)任
當(dāng)前，我國的水利工程建設(shè)已經(jīng)跨越了資金約束和市場約束階段，逐步邁進(jìn)生態(tài)與環(huán)境約束階段［7］。保護(hù)好流域生態(tài)環(huán)境，建設(shè)與生態(tài)和諧共生的水利工程成為必然趨勢。鑒于水利工程建設(shè)與環(huán)境影響的特殊性，制定一部專門的《水利工程環(huán)境影響評價法》尤為重要。而在這部法律中，必須要對水利工程各參與方的法律責(zé)任進(jìn)行明確界定。首先，必須要明確行政機(jī)關(guān)特別是水利、環(huán)保機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，通過明確行政機(jī)關(guān)在環(huán)保職責(zé)和社會監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)加大環(huán)境執(zhí)法力度。其次，水利工程參建方是水利工程環(huán)境評價的主體，因此必須明確它們的環(huán)境法律責(zé)任，對違法行為采取更為嚴(yán)厲的制裁和懲罰措施。最后，要從法律層面保障普通社會公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)利，提高他們的環(huán)境意識和法制觀念，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。
3.2完善公眾參與制度
缺乏有效的參與機(jī)制和參與意識不強是我國社會公眾參與水利工程環(huán)境影響評價的主要問題［8］。在完善社會公眾參與制度方面，首先要完善公民的環(huán)境權(quán)，特別是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策的參與權(quán)以及環(huán)境公益訴訟權(quán)。這就需要水利工程環(huán)境影響評價的資料和信息、環(huán)境調(diào)查報告以及環(huán)境決策信息等都要及時向社會公眾公開。在保證知情權(quán)的基礎(chǔ)上，讓公眾參與充分參與環(huán)境影響報告書的制定，保障公眾的參與權(quán)與決策權(quán)。其次，要加強社會宣傳，進(jìn)一步強化社會公眾的環(huán)保意識，主動參與到水利工程環(huán)境影響評價中去。
3.3完善我國的聽證會制度
聽證會制度是形成政府、公眾與社會之間良性互動，保障水利工程環(huán)境影響評價效果的重要制度。在聽證會制度建設(shè)上，首先要切實落實回避原則，由環(huán)保部門組織，保證聽證會的客觀公正。其次，在聽證過程中要保證所有參與著的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，保證聽證會不流于形式。再次，完善聽證會的資格審查制度，本著自愿參與的原則，采取隨機(jī)抽樣與民主選舉的方式獲取聽證代表，保證聽證會能反映廣大社會公眾的真實意見。最后，要完善聽證會的反饋機(jī)制，使公眾能夠及時獲取環(huán)評意見的實施過程與效果。
3.4建立和完善水利工程環(huán)境公益訴訟制度
首先，要盡快將公民的環(huán)境權(quán)益納入水利建設(shè)項目環(huán)境影響評價的法律保障范圍，為環(huán)境公益訴訟的啟動提供法律依據(jù)。其次，在訴訟程序方面，適當(dāng)放寬起訴資格限制，對損害環(huán)境的行為和民事主體，任何社會公眾都可以提起公益訴訟。再次，要進(jìn)一步完善法律救濟(jì)制度，盡量減輕環(huán)境公益訴訟者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。最后，對環(huán)境公益訴訟行為采取舉證責(zé)任倒置，解決舉證難的問題。
3.5建立水利工程環(huán)境影響評價的司法審查制度
司法審查制度是國家權(quán)力對國家權(quán)力的約束，將司法審查制度引入水利工程環(huán)境影響評價領(lǐng)域，有助于司法權(quán)和行政權(quán)在水利工程環(huán)境影響評價方面的平衡。具體而言，就是通過司法機(jī)關(guān)對水利工程項目的審批、環(huán)境影響評價審核等一系列行政行為的監(jiān)督、審查和糾偏司法審查制度的引入有助于克服我國行政機(jī)關(guān)和部門自己制定規(guī)范性文件，同時自己又執(zhí)行這些文件的弊端，促進(jìn)水利工程環(huán)境影響評價水平的提高。
4、結(jié)語
我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，水利工程建設(shè)領(lǐng)域還存在諸多問題，特別是不論何種開發(fā)方式，都不可避免的對周邊生態(tài)環(huán)境造成影響。面對既要建設(shè)水利工程促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，又要最大限度降低水利工程項目的潛在環(huán)境風(fēng)險，建立和完善水利工程環(huán)境影響評價法制就極為必要。也只有如此，才能規(guī)范水利工程參與方的環(huán)境責(zé)任，并為我國的水利工程建設(shè)提供法律幫助，確保水利工程的環(huán)境效益，使水利工程能夠真正造福于民。
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