高校受懲戒學生權利救濟機制之構建論文

　　論文摘要：對違紀或未達到規(guī)定要求的學生實施懲戒是高等學校享有的一項法定職權，為受懲戒學生提供有效救濟也是民主憲政的一般要求。反思現行高校受懲戒學生的權利救濟機制存在的問題，文章提出構建受懲戒學生的權利救濟機制應當遵循有懲戒必有救濟、窮盡行政救濟、司法最終救濟、停止執(zhí)行等基本原則，包括申訴、行政復議和行政訴訟等救濟制度。

　　論文關鍵詞：高等學校；懲戒；權利；法律救濟

　　救濟“是一種糾正或減輕性質的權利，這種權力在可能的范圍內會校正由法律關系中他方當事人違反義務行為造成的后果”�，F代法治的一項重要含義即是要求法律救濟成為保障公民權利的基礎和中心環(huán)節(jié)。高校實施學生懲戒權往往會影響、限制甚至剝奪學生的受教育權，對于這樣一種準行政處罰行為腳，為其提供相應的救濟途徑是現代民主憲政的必然要求。從世界其他國家和地區(qū)的立法以及司法實踐來看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，莫不如此。所以，本文擬從我國受懲戒學生權利救濟機制的現狀入手，探討構建學生懲戒救濟機制應當遵循的基本原則，并進而就構建實體法上的救濟機制展開論述，以期能為完善這一機制稍盡綿薄。

　　一、現行救濟機制之不足

　　在我國，有關高校受懲戒學生的權利救濟的規(guī)范集中體現在《教育法》和教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)之中，其中，《教育法》第四十二條第(四)項規(guī)定：學生享有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟的權利；《規(guī)定》第五條第(五)項亦規(guī)定：學生可以“對學校給予的處分或者處理有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”，第五十九至六十四條則具體就學生不服學校懲戒決定的申訴途徑及有關事項作了規(guī)定。從整體上看，現行救濟機制存在明顯不足，已難以適應不斷高漲的校園民主和與日俱增的校園懲戒糾紛的需要，且不符合現代民主法治原則的要求。

　　(一)救濟途徑過于單一

　　法律救濟途徑是指在社會活動中，侵權行為的相對人認為自己的合法權益受到侵害后，請求法律救濟的渠道。世界上大多數國家和地區(qū)均建立起了由訴訟救濟、非訴訟救濟以及行政賠償等組成的行政救濟體系，還有一些國家和地區(qū)建立了頗具特色的行政監(jiān)察專員、部長救濟、苦情處理等行政救濟機制。從我國現行的法律、法規(guī)來看，行政救濟途徑主要包括信訪、行政申訴、行政復議、行政訴訟和行政賠償等，其中，行政復議、行政訴訟和行政賠償是我國行政救濟制度的主體，信訪、行政申訴則是我國行政救濟制度的有益補充。

　　高校行使學生懲戒權屬于公權力的一種，其行為特性是作為準政府組織的高等學校所實施的行政行為，因而，高校懲戒救濟當屬于行政救濟的范疇，應當遵循行政救濟的一般規(guī)則。對受懲戒學生而言，救濟途徑是否廣闊直接影響其合法權益能否得到救濟。從《教育法》、《規(guī)定》等我國現行的教育法律規(guī)范來看，受懲戒學生無論受到何種類型的懲戒其救濟途徑僅局限于申訴，而難以借助其他的途徑獲得救濟。盡管在司法實踐中，個別法院受理了高校的懲戒糾紛，并就受懲戒學生的實體請求作出了判決，但我國不是判例法國家，個別法院的個別判例并不具有普遍的適用效力。因此，在我國當前的救濟機制下，對大多數受懲戒學生來講，仍只能是“打掉門牙往肚子里吞”，有冤無處訴。

　　(二)救濟規(guī)則缺乏操作性

　　法律規(guī)則是否具有可操作性是衡量一個國家立法技術和法治水平的重要標準，對于救濟對象來說，則是確保其救濟權利得以實現的根本保障。就《教育法》第四十二條、《規(guī)定》第五條規(guī)定而言，此二種規(guī)范語義表達模糊，容易產生誤導，以至于人們無法判斷當受懲戒學生不服高校的懲戒決定時是否可以提起行政訴訟，致使無論在理論界還是在司法實踐中都存在兩種針鋒相對的觀點。持贊同意見者認為：高�；�于《教育法》、《高等教育法》和《學位條例》的授權，在行使招生、教育教學管理、頒發(fā)學業(yè)證書與學位證書等權力時，是法律、法規(guī)授權的組織，根據《最高人民法院關于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》的規(guī)定，學生對高校作出的懲戒決定不服，可以高校作為被告提起行政訴訟。持反對意見者認為：高等學校只能是民事法律關系主體，不能成為行政法律關系中的行政主體，《教育法》第四十二條規(guī)定的學生的起訴權僅限于學生認為其人身權或財產權受到學�；蚪處熐址笗r方可行使，而且只能是民事訴訟，學生不服學校懲戒決定，只能通過申訴途徑獲得救濟。

　　(三)救濟程序公正性不足

　　程序公正是貫穿于行政法的一項最古老、最基本的原則，該原則要求任何人不得做自己案件的法官、任何人在受到不利處分之前都有陳述意見和申辯的機會。我國現行受懲戒學生的救濟程序明顯存在不公正之處，具體表現在：一是由于申訴程序(無論是校內申訴還是行政申訴)不如行政復議、行政訴訟的程序規(guī)范，沒有建立嚴格的回避制度和公開制度。雖然《規(guī)定》明確規(guī)定了校內學生申訴處理委員會的組成人員及申訴期限，但申訴處理委員會的組成人員中的學校負責人、職能部門負責人、教師代表甚至即使是學生代表，他們更多地代表的是學校的利益，而且申訴處理委員會在議事期間是否應舉行聽證、是否允許受懲戒學生本人及其他公眾參與，《規(guī)定》均沒有明確作出規(guī)定。加上傳統管理理念的影響，校內申訴多是走過場、講形式，沒多少實際意義。二是由省級教育行政部門主持的行政申訴，因其與作為被申訴人的高等學校有著千絲萬縷的聯系，尤其是當其作出的申訴決定改變了原學校作出的懲戒決定時，還可能面臨被提起行政復議或被起訴的危險，因而，他們多抱著多一事不如少一事的心態(tài)，對學生的申訴敷衍了事。

　　二、構建學生權利救濟機制的基本原則

　　學生權利救濟的基本原則是指設置和實施學生權利救濟制度時所應當遵循的準則。本文認為，構建受懲戒學生的權利救濟機制，應當遵循有懲戒必有救濟、窮盡行政救濟、司法最終救濟、停止執(zhí)行等四項基本原則。

　　(一)有懲戒必有救濟原則

　　有懲戒必有救濟原則源于“有侵害必有救濟”的法治理念，按照這一理念，國家應當保護每個人的自由、生命、安全和財產，而且這種保護不存在個體差異和類型差別，只要個體遭到侵害，國家就必須為其提供有效途徑予以救濟。

　　高校對學生實施的懲戒是學校為了實現教育或管理的目的，依國家立法和學校規(guī)章，對違反特定義務或未達到規(guī)定要求的在校學生，所采取的致使學生承受不利后果的管教措施。這就意味著，懲戒勢必給學生的既得利益造成侵害。有懲戒必有救濟原則要求高校對學生實施的所有懲戒行為，都必須有相應的救濟手段與之相配套，但并不意味著對所有的懲戒形式都提供相同的救濟途徑，相反，因懲戒的性質及對當事人產生的不利益程度的不同，救濟的途徑也存在差別。

　　(二)窮盡行政救濟原則

　　窮盡行政救濟原則是指對某一具體行政爭議，除法律另有規(guī)定外，行政相對人應當首先通過行政內救濟途徑加以解決，只有在行政內救濟途徑不能解決或者當事人對行政內救濟途徑解決不滿意時方可請求司法救濟。該原則主要是基于現代行政管理的專業(yè)性和效率性要求而考慮的，目的在于避免司法程序不必要和不合時宜地干預行政程序，保障行政機關的自主和司法職務的有效執(zhí)行，避免法院和行政機關之間可能產生的矛盾。

　　在高校管理領域，尤其是對學生實施的學術性懲戒往往具有較強的專業(yè)性，要求受懲戒學生在窮盡行政救濟后，再提起行政訴訟，有利于尊重高校的辦學自主權，避免司法權過早干預學校行政事務。通過行政申訴和行政復議，主管教育行政機關亦可以監(jiān)督、檢查學校的教學管理工作，督促高校依法治校、科學管理。

　　(三)司法最終救濟原則

　　司法救濟是國際公認的最權威的救濟，也是實際上各國法定的最后救濟手段。反映在行政法領域，司法最終救濟原則是指對行政權力侵犯公民權利的一切情形都應當設置相應的司法救濟途徑，使權利在受到侵害時可以直接地或者間接地通過司法的途徑獲得救濟。它包括兩層含義：一是指司法直接救濟，即對某些適合直接適用司法救濟途徑的行政行為應設置有司法救濟途徑；二是指司法間接救濟，即對某些不適合直接適用司法救濟的行政行為所設置的其他救濟途徑應有相應的司法救濟和監(jiān)督途徑州。

　　需要注意的是，我們認為，構建高校受懲戒學生權利救濟機制應當遵循司法最終救濟原則，但并不提倡對懲戒糾紛直接提起司法救濟，而是指：其一，對于高校實施的身份性懲戒，當事人在窮盡行政內救濟途徑之后仍不能獲得救濟時，學生有權請求司法救濟；其二，對于高校實施的非身份性懲戒(一般屬于大學自治的范疇，學生不得提起訴訟)，學生在向行政內救濟機關提起救濟之后，負有法定救濟職權的該救濟機關應當救濟而置之不理時，當事人可以對救濟機關的不作為行為提起司法救濟。

　　(四)停止執(zhí)行原則

　　在行政法領域，行政相對人對行政爭議尚在尋求救濟之際，法律需對引起爭議的行政行為采取一定的措施，使其處于一定的狀態(tài)。對此，不同國家有不同的做法，有的國家從保護個人權利的角度出發(fā)，規(guī)定在救濟期間停止對原行政行為的執(zhí)行，有的國家則從確保公權力的行使效率、維護公益目的出發(fā)，確定在提起復議和訴訟期間不停止原行政行為的執(zhí)行。我國采取的是“以不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外”。當初，我國確立這一原則的立法本意在于穩(wěn)定法律秩序、實現行政管理效率。但在實際操作中，救濟機關往往因為過于強調行政效率而一味地采取不停止執(zhí)行原則，致使當事人的合法權益在違法或不當的行政行為被撤銷后而難以得到回復的現象比比皆是。 高校對學生實施懲戒尤其是身份性懲戒或者留、降級等學術性懲戒往往會影響到當事學生的修業(yè)年限甚至受教育權，在學生尋求救濟期間，若仍采取不停止執(zhí)行的原則，當該懲戒行為在一級一級地經過行政申訴、行政復議甚至行政訴訟后一旦被撤銷時，則將對受懲戒學生產生無以彌補的損失——這些損失是無法以金錢來衡量的。因此，在受懲戒學生尋求救濟期間，應“優(yōu)先考量對學生學習與受教育權利之保障”，采用停止執(zhí)行原則，即可以讓其參加學校正常的教學活動，但可以暫不記錄學習成績。這種設置有利于預防受懲戒學生可能繼續(xù)留校學習后產生新的矛盾和糾紛，亦體現了對受懲戒學生的人文關懷。

　　三、受懲戒學生權利救濟之機制構建

　　救濟作為一種尋求權利保障的行為或過程，對于任何一種權利的實現都是必不可少的。學生的權利救濟機制是指通過合法程序裁決學生與學校之間的糾紛，及時對學生的合法權益依法給予補償的法律保護制度的總稱，包括申訴、行政復議、行政訴訟等。

　　(一)申訴制度

　　從《教育法》和《規(guī)定》可以看出，目前我國高校學生的申訴制度包括校內申訴和行政申訴兩種。作為一種法定救濟制度，它應當而且可以為受懲戒的學生提供有效救濟，但從其實施狀況來看，情況并不令人滿意。下面對這兩種申訴制度略作評析，以期進一步完善這種制度，并發(fā)揮其在學生權利救濟方面應有的作用。

　　1．校內申訴

　　校內申訴是指受到學校懲戒的學生，因不服學校的懲戒決定而在法定申訴期限內向學校學生申訴處理委員會提出申請，請求對懲戒決定進行復查并作出決定的制度。建立校內申訴制度，目的在于保護學生合法權益，提高管理效率，但由于《規(guī)定》對學生申訴處理委員會的職權、職責、議事規(guī)則等事項規(guī)定不明確，致使這一制度多流于形式，并未發(fā)揮其應有的作用。要改變這種狀況，真正發(fā)揮校內申訴制度在維護學生權利方面的作用，尚要對該制度作如下修正：第一，學生申訴處理委員會的組成，應力求公正性及代表性，并兼顧專業(yè)能力上之需要。一般來說，其組成人員中，必須有半數以上的委員是非領導職務的教師和學生代表，以確保委員的代表性和廣泛性。第二，擴大學生申訴處理委員會受理事項的范圍，使校內申訴的受理事項擴大到學校的所有懲戒領域。第三，實行“職能分離”制度。一方面，學生申訴處理委員會在法律地位上應具有相對獨立性，不依附于學校其他任何職能部門而獨立存在，其受理、審議學生的申訴事宜不受學校領導、職能部門領導的意志左右；另一方面，凡參與案件調查和作出處理決定的人員不得參與學生申訴處理委員會的復查工作，以避免委員們復查案件時有先人為主傾向。第四，對學生申訴案件，一般應允許申訴人有陳述理由和申辯的機會。

　　2．行政申訴

　　行政申訴是指對學校學生申訴處理委員會作出的復查決定不服的學生在法定期限內向省級教育行政部門的學生申訴處理委員會提出書面申請，請求對學校作出的懲戒決定進行復查并作出決定的制度。行政申訴較之校內申訴更具公正性和權威性，較之行政復議和行政訴訟又更簡便、更經濟，所以在維護學生權利方面具有一定優(yōu)勢。但從實施的情況看，這一制度至少存在三點缺陷：

　　其一，行政申訴制度的法律性質不明確。學生申訴制度在法律性質上究竟屬于行政裁決制度?或是屬于行政復議制度?還是僅僅是一種非正式的法律救濟制度?目前尚不清晰。這種情況導致學生申訴之后的救濟渠道很不暢通，特別是對不涉及人身權、財產權的受教育權利的救濟，尤其顯得模糊。

　　其二，行政申訴的受理范圍不明確。按照《規(guī)定》第六十條、六十三條的規(guī)定，學生無論是對學校作出的身份性懲戒還是非身份性懲戒，學生只要不服學校的申訴復查決定，都可以提起行政申訴。如此規(guī)定，極為不妥：第一，高校是享有一定自治權的組織，對學生實施的非身份性懲戒，應屬學校的自治范疇，即使是對其享有行政指導權的上級教育行政部門亦不應當干涉；第二，盡管受理學生申訴是省級教育行政部門的法定職責，但省級教育行政部門的主要任務是領導、指導全省的教育工作，而如果將學校作出的學生非身份懲戒決定亦納入行政申訴的范圍，勢必增加省級教育行政部門的工作量，從而影響其對全局工作的領導。

　　其三，行政申訴的處理規(guī)則不明確�！兑�(guī)定》第六十三條對省級教育行政部門如何處理申訴人的申訴，未作明確規(guī)定。按照教育部高校學生司組織編寫的《(普通高等學校學生管理規(guī)定)解讀》的解釋，省級教育行政部門對申訴人的申訴，“可參照《國家教育考試違規(guī)處理辦法》予以處理”。對于這種解釋，筆者認為亦不妥當。《規(guī)定》和《辦法》盡管都是教育行政規(guī)章，但畢竟二者調整的對象、適用的法律均有不同，如此解釋，有草率、馬虎之嫌，亦可能是最高教育行政機關遇到現實問題后一種無奈之舉。

　　有鑒于此，完善行政申訴制度，一方面教育部要盡快制定《學生申訴辦法》，就申訴主體、申訴受理范圍、申訴委員會的組成人員、申訴處理規(guī)則、申訴復查決定的法律效力等重要問題作出統一規(guī)定，從法律層面上進一步完善學生申訴制度；另一方面要將學生申訴制度的運行過程納入行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍，以確保學生申訴處理的公正性和權威性，提高這一制度的實際運行效果。

　　(二)行政復議制度

　　我國《行政復議法》將教育行政行為納入了行政復議的受案范圍并將保護公民的受教育權與人身權、財產權并列規(guī)定為行政機關的法定職責，但按《行政復議法》的規(guī)定，現行教育行政復議制度的被申請人只能是教育行政機關而不包括高等學校，其受理事項只限于教育行政機關作出的具體行政行為，而不涵蓋高校對學生實施的管理行為。也就是說，在我國目前的法律語境下，學生不服學校作出的懲戒決定尚不能通過行政復議的方式獲得救濟。

　　因此，建立學生懲戒復議制度，還有許多工作要做，具體來說：一是要在理論上澄清懲戒復議與懲戒申訴是兩種不同的救濟制度，不能將二者混為一談；二是要通過修改《行政復議法》、《教育法》等現行相關法律、法規(guī)，明確規(guī)定學生不服學校作出的身份性懲戒和非身份性的學術懲戒(如留、降級)，可以學校作為被申請人提起行政復議；三是明確懲戒復議機關；四是為了切實保障受懲戒學生的合法權益，有必要在明確學校與主管教育行政機關的法律關系的同時，進一步加強對教育行政復議工作的監(jiān)督，以促進教育行政復議活動的健康進行。

　　(三)行政訴訟制度

　　行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。作為一種訴訟制度，行政訴訟兼具對具體行政行為進行司法審查和對行政相對人進行救濟的雙重功效。人們一般認為，它是保護自己權利的最好的、最主要的救濟途徑，亦是實現行政法治的最后閘門。

　　與前述行政復議制度一樣，按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的受案事項也不包括高校對學生實施的懲戒行為，學生對學校作出的懲戒決定尚難以通過司法途徑獲得救濟。因此，構建高校受懲戒學生的訴訟救濟制度，必須對現行相關法律、法律進行修改，明確規(guī)定學生對學校實施的身份性懲戒行為不服可以提起行政訴訟。此外，在我們強調要為受懲戒學生提供司法救濟的必要性的同時，也應當肯定司法的介入是有限的、合理的。一方面，司法審查應是程序性審查，即只審查高校的懲戒行為是否遵循了正當程序原則，而不涉及實質性的教學與學術問題；另一方面，高校享有廣泛的自治權，當高校對學生實施的懲戒行為沒有影響到學生的在學關系時，尚屬大學自治的范疇，此時司法審查不宜介入；其三，正因為高校享有廣泛的自治權，而且高校的管理行為具有很強的專業(yè)性、學術性，學生即使是對高校實施的身份性懲戒行為不服，也必須是在窮盡了行政內救濟途徑后才能提起行政訴訟。

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