我國公立中小學(xué)校教師地位的法理學(xué)論文
論文關(guān)鍵詞：公立中小學(xué)校；教師；法律地位
論文摘要：教師與政府問的行政法律關(guān)系是固有的，這源于國家在行使教育公共權(quán)力中對(duì)教育人力資源控制的需要。公立中小學(xué)校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，在社會(huì)屬性上是提供公共教育服務(wù)的特殊公職系列人員。因此，公立中小學(xué)校的教師處于提供公共教育服務(wù)的、屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員的法律地位。
教師的法律地位是指教師作為專業(yè)人員的法定條件和權(quán)利。不同國家教師的法律地位的確定和調(diào)整取決于各國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景、隸屬法系、法律傳統(tǒng)以及學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。本文采用法理學(xué)和比較的方法，首先探討公立中小學(xué)校教師和政府的關(guān)系，然后分析公立中小學(xué)校教師的自然屬性和社會(huì)屬性，最后推理出我國公立中小學(xué)校教師的法律地位。
一、公立中小學(xué)校教師和政府的關(guān)系
從公立學(xué)校教師自身職業(yè)的特點(diǎn)看，教師職業(yè)的產(chǎn)生和職業(yè)定位與國家的教育控制權(quán)和學(xué)校教育的制度化密切相關(guān)，它是伴隨著教育權(quán)力主體的轉(zhuǎn)移、教育納人到國家權(quán)力視野和教育由私人事務(wù)向公共事務(wù)的演變而逐漸形成的。
教育發(fā)展史和人類社會(huì)發(fā)展史的研究表明，教育這種“超生物遺傳方式”最早在原始社會(huì)產(chǎn)生后，很長一段時(shí)間內(nèi)對(duì)兒童的教育，主要是年長者的一種道德倫理意義上的權(quán)利和義務(wù)。隨著人類社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和家庭形態(tài)、內(nèi)涵的日趨完善，家庭的教育權(quán)利和義務(wù)成為文明社會(huì)普遍存在并保護(hù)的“第一教育權(quán)”，至今我國憲法仍然保護(hù)這種天然的教育權(quán)。進(jìn)人階級(jí)社會(huì)后。國家開始涉及教育領(lǐng)域，但是這時(shí)教育仍然主要是一種社會(huì)活動(dòng)，國家對(duì)教育的影響和控制一般是采用間接的手段，如采用科舉選士等人事選拔方式。近代公共教育的產(chǎn)生和發(fā)展促使國家教育權(quán)的真正出現(xiàn)。各國普遍建立了義務(wù)性的國民教育制度，國家教育權(quán)普遍強(qiáng)化，并成為現(xiàn)代教育權(quán)的主體，各國都設(shè)立教育行政機(jī)構(gòu)代表國家承擔(dān)舉辦和管理教育的職責(zé)。特別是社會(huì)主義國家，從建立一開始就把教育視為無產(chǎn)階級(jí)國家的職責(zé)。
國家行使教育公共權(quán)力，保障義務(wù)性的國民教育制度，實(shí)現(xiàn)國家教育目標(biāo)的主要基礎(chǔ)之一，就是國家對(duì)教育過程中需要的人力資源的控制，其中包括對(duì)教育者的控制。因此，建立師范教育體系、培養(yǎng)受過專業(yè)訓(xùn)練的教育者，對(duì)于國家教育權(quán)的實(shí)施具有重要的意義，即國家通過培養(yǎng)一定數(shù)量和質(zhì)量的教師隊(duì)伍來保證并不斷擴(kuò)大國家教育權(quán)的實(shí)施，同時(shí)確保國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于公立學(xué)校教師在實(shí)現(xiàn)教育的國家責(zé)任中的重要意義，許多國家都把教師納人到國家公務(wù)系統(tǒng)，或者雖然不是公務(wù)員但是享受公務(wù)員同等的待遇�？梢姽⒅行W(xué)校教師和政府之間構(gòu)成教育行政法律關(guān)系。
政府與公立中小學(xué)校教師之間的行政法律關(guān)系歷來就是存在的，這種關(guān)系源于教師職業(yè)的產(chǎn)生和特點(diǎn)，是固有的、不可改變的。教育行政機(jī)關(guān)依照教育法律規(guī)定對(duì)公立中小學(xué)校教師實(shí)施資格考試、招聘錄用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核與評(píng)定、職務(wù)晉升與獎(jiǎng)勵(lì)等行政管理活動(dòng)。教師必須服從這種管理，在涉及到教育教學(xué)事務(wù)時(shí)二者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都是法律規(guī)定的。當(dāng)然，政府與公立中小學(xué)校教師之間的這種行政法律關(guān)系的內(nèi)涵、各自的權(quán)利義務(wù)要求和發(fā)生糾紛的處理方式，在不同的時(shí)代有不同的特點(diǎn)。我國在改革開放之前，教師仍是“國家干部”身份，教育行政機(jī)關(guān)掌有教師管理的絕對(duì)權(quán)力，教師則有絕對(duì)服從的義務(wù)。教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教師的任免、獎(jiǎng)懲等僅適用于內(nèi)部人事管理的權(quán)利義務(wù)體系。實(shí)際上二者構(gòu)成內(nèi)部行政法律關(guān)系，類似于傳統(tǒng)上大陸法系的公法上的特別權(quán)力關(guān)系。
1986年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》之后，原國家教委決定在各級(jí)各類學(xué)校實(shí)行教師職務(wù)聘任制度，開始改革教師的“國家干部”身份。雖然公立中小學(xué)校教師具有公職身份，但他不是在國家行政機(jī)關(guān)中工作的行政級(jí)別系列的公務(wù)員。教師作為行政相對(duì)人與教育行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，不具備內(nèi)部管理權(quán)利義務(wù)的一些特定的形式，如命令權(quán)力和服從義務(wù)不像以前那樣具有職位層級(jí)性。教育行政機(jī)關(guān)在實(shí)施教師資格證書的行政許可行為、罰款或取消教師資格證書等行政處罰行為時(shí)，要遵循法定的程序，否則教師就可以以侵犯其程序權(quán)利為由通過司法機(jī)關(guān)以行政訴訟方式主張權(quán)利。同時(shí)，教育行政機(jī)關(guān)或其所屬公務(wù)員在履行職務(wù)過程中發(fā)生過錯(cuò)行為，侵犯教師權(quán)益，符合《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍的，教師可以申請(qǐng)國家賠償。
二、公立中小學(xué)校教師職業(yè)屬性的分析
1．公立中小學(xué)校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員
教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，公立中小學(xué)校的教師也不例外。我國學(xué)校內(nèi)部主要存在三種崗位，分別是專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員，其中教師屬于專業(yè)技術(shù)人員。從時(shí)代要求和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來看，在當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過程中，學(xué)校教育體制發(fā)生了深刻變革，教師的工作環(huán)境和從業(yè)方式也處于急劇變化之中，教師專業(yè)化成為當(dāng)今世界各國普遍關(guān)注的一個(gè)重要議題。l966年l0月，聯(lián)合國教科文組織巴黎會(huì)議發(fā)出的《關(guān)于教師地位的建議》明確指出，教育工作應(yīng)被視為專門職業(yè)，教師職業(yè)是“建立在有關(guān)學(xué)科基礎(chǔ)之上的一種專門性強(qiáng)的社會(huì)職業(yè)，必須是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，長期研究，獲得并保持專門知識(shí)和特殊技術(shù)，承擔(dān)著對(duì)學(xué)生和社會(huì)進(jìn)步的責(zé)任，有高度責(zé)任感的人，才能適宜教師職業(yè)”。近年來世界各國都在不斷努力推進(jìn)教師專業(yè)化的進(jìn)程，20世紀(jì)90年代以來，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的崛起，教師職業(yè)進(jìn)入g0ds0n所稱的“恪守原則的職業(yè)精神”時(shí)代。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)中，教師可以以穩(wěn)定的國家公務(wù)員或者是白謀職業(yè)、自立發(fā)展的合同工的身份存在。但在依靠知識(shí)和信息技術(shù)的時(shí)代，教師已經(jīng)不應(yīng)是市場(chǎng)化公民社會(huì)中“瘦身”政府的代理人和企業(yè)式的服務(wù)提供者�！靶碌慕處熉殬I(yè)不能只成為技術(shù)性工作，為了實(shí)現(xiàn)教育標(biāo)準(zhǔn)化和追求考試成績只關(guān)注教學(xué)技術(shù)而忽視教育目的，工作強(qiáng)度無限增大，就像私立部門的雇傭員工那樣；也不能固守原來僵化、不鼓勵(lì)創(chuàng)新的教師公務(wù)員管理模式�！苯處�(包括其他專業(yè))需要接受“市場(chǎng)的沖擊和重塑政府的更強(qiáng)的控制和監(jiān)督”，教師將由一種熟練職業(yè)轉(zhuǎn)為專業(yè)運(yùn)作方式，這會(huì)使教師人力資源的配置和使用發(fā)生改變。一些國家在教育私營化和分權(quán)化政策的沖擊下，公共部門的雇傭模式開始轉(zhuǎn)向一種合同雇傭關(guān)系，賦予學(xué)校更大的人事管理權(quán)。特別是在高等教育領(lǐng)域，教師由與國家、政府結(jié)成服務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤P(guān)系，教師的工作條件受私法下雇傭合同的調(diào)整，教師的義務(wù)可以由作為法律雇主的學(xué)校與教師在個(gè)體或集體的基礎(chǔ)上雙邊協(xié)商決定。在公立中小學(xué)校教育領(lǐng)域，教師的權(quán)利和教師勞工關(guān)系在幾股力量的沖擊下被重新塑造，我國公立中小學(xué)校教師的法律地位受到教育體制改革的重大影響，“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”這一特征受到法律保護(hù)。基于此特征，中小學(xué)教師的公務(wù)員身份被取消，私法的契約精神越來越多地滲入到教師管理領(lǐng)域，影響著教師的法律地位和從業(yè)方式，教師與教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校的法律關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。
2．公立中小學(xué)校教師的社會(huì)屬性在于提供公共服務(wù)，屬于公職系列
公職人員包括兩類人員：一是在政府部門工作的公務(wù)員，二是在政府機(jī)構(gòu)中和各類事業(yè)單位中工作的、非公務(wù)員系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)人員。公立學(xué)校教師職業(yè)從屬于公職系列，“起源于現(xiàn)代國家把普及義務(wù)教育視為國家的事業(yè)和把對(duì)它的管理當(dāng)作政府行為，從而用國稅收入支付教育公務(wù)員——教師的工資，由他們執(zhí)掌這一國家事業(yè)和完成這一政府行為”。因此，從法理上講，公立學(xué)校教師既不是分文不取的義務(wù)勞動(dòng)者，也不是由私人機(jī)構(gòu)付酬的勞動(dòng)者，而是由國家付薪并確保各種福利待遇的、從事特定的教育教學(xué)工作的公職人員�？梢哉f，公立中小學(xué)校教師職業(yè)本身必然使其從屬于公職系列，尤其是在基礎(chǔ)教育階段，教師職業(yè)的公職性尤為突出。
進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，政府、市場(chǎng)、社會(huì)和教育的關(guān)系發(fā)生了深刻變革，教育的社會(huì)性質(zhì)也發(fā)生了改變。學(xué)校自主管理權(quán)的擴(kuò)大，使教師多采取合同形式從業(yè)，但并不等于否定教師的公職身份，而是根據(jù)時(shí)代的發(fā)展賦予教師職業(yè)新的含義，即在傳統(tǒng)的模式上融人能力、績效、競(jìng)爭(zhēng)等具有市場(chǎng)色彩的因素，以提高公立教育質(zhì)量和建立現(xiàn)代化的教師管理制度。我國白20世紀(jì)90年代以來，公立中小學(xué)校教師任用制度摒棄了“國家干部”身份時(shí)的行政任命制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻處熉殑?wù)聘任制。其目的在于改變教師的單位所有制，建立“能進(jìn)能出，能上能下”的用人機(jī)制，以適應(yīng)教育領(lǐng)域日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)教育人力資源的合理配置和使用，最終提高教育質(zhì)量。對(duì)于改革引起的教師法律身份的變化，在理論邏輯上，公立中小學(xué)校教師仍是由國家付薪并確保各種福利待遇的公共服務(wù)的提供者。這就意味著“教師與國家之間事實(shí)上是種‘雇傭’關(guān)系，教師應(yīng)當(dāng)是國家代表者，在教育活動(dòng)中必須體現(xiàn)國家意志”。從現(xiàn)實(shí)來看，由于教師資格有明確的法律規(guī)定，公立中小學(xué)校教師的工作場(chǎng)所是國家舉辦的學(xué)校，他們的工資收入、福利等由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、職務(wù)由政府的教育行政部門聘任，因此，教師仍是國家公職人員。從長遠(yuǎn)來看，我國政府職能的轉(zhuǎn)換、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善、法制的健全都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期。在這段時(shí)期內(nèi)，教育處在由國家獨(dú)攬的事業(yè)向“第三部門”的逐漸轉(zhuǎn)變中，市場(chǎng)和計(jì)劃兩種資源配置機(jī)制在教育領(lǐng)域內(nèi)滲入的程度也處于過渡階段中，兩種力量誰占主導(dǎo)地位尚未形成最后格局。在這種情況下，很長一段時(shí)期內(nèi)國家的行政公共權(quán)力仍會(huì)在教育領(lǐng)域內(nèi)占主導(dǎo)地位。尤其在義務(wù)教育領(lǐng)域，因?yàn)樗苁袌?chǎng)的影響比較小，也是國家法定的適齡兒童必須接受的教育，所以國家對(duì)義務(wù)教育的控制地位不容動(dòng)搖。在每個(gè)公民都必須接受教育的意義上，政府要保證這種服務(wù)事實(shí)上被提供，而且要達(dá)到政府認(rèn)為滿意的標(biāo)準(zhǔn)。只要國家仍對(duì)基礎(chǔ)教育負(fù)主要責(zé)任，為了實(shí)現(xiàn)國家的教育目標(biāo)不放棄對(duì)基礎(chǔ)教育的控制，公立中小學(xué)校教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)就不會(huì)被取消。教師聘任制并不必然改變公立中小學(xué)校教師與國家的公務(wù)關(guān)系，公立中小學(xué)校教師工資仍由國家負(fù)擔(dān)，教師職業(yè)仍可以享有社會(huì)公費(fèi)醫(yī)療、保險(xiǎn)福利待遇以及職業(yè)的穩(wěn)定性等公務(wù)員特性。這也是保證我國公立中小學(xué)校教師職業(yè)具有吸引力、確保教師待遇、鼓勵(lì)優(yōu)秀教師長期從教的關(guān)鍵舉措。
三、公立中小學(xué)校教師的法律地位分析
l、國外公立中小學(xué)校教師的法律地位
各國都把教育看作是國家興辦的公共事業(yè)，教師受國家委托執(zhí)行國家意志，按國家的教育計(jì)劃和培養(yǎng)目標(biāo)教育下一代，執(zhí)行的是國家公務(wù)，因此，各國都把教師定位于公務(wù)員或者公務(wù)雇員。法、德、日三國，明確規(guī)定公民在取得教師資格證書并獲得教師職位后，其身份就是國家(或地方)公務(wù)員，納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中，適用本國的公務(wù)員的法，或根據(jù)教師職業(yè)的特殊性而專門制定的教育公務(wù)員的法。日本文部省認(rèn)為，教師人事政策的管理和操作問題，只能由教育行政機(jī)構(gòu)決定，地方公務(wù)員的法禁止教師與地方教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行集體談判。德、法兩國，國家立法機(jī)關(guān)確定教師的雇傭條件，政府和教師協(xié)會(huì)無權(quán)就此簽署集體談判合同，罷工為非法，要受到法律懲罰。英、美兩國，公立中小學(xué)校教師不是國家公務(wù)員，而是國家的公務(wù)雇員(publicempl0yee)，由公立學(xué)校的責(zé)任團(tuán)體(地方教育委員會(huì)或地方教育當(dāng)局)采取雇傭合同的形式與教師簽訂工作協(xié)議，教師的雇傭和解雇不適用于一般的勞工關(guān)系法，也不適用于國家公務(wù)法律條款，而是由僅適用于學(xué)校雇員的法律明確規(guī)定。與其他一般雇傭關(guān)系相比，公立學(xué)校教師的'雇傭合同也受到限制，尤其是在集體談判、罷工、教學(xué)責(zé)任等方面限制更加嚴(yán)格。英國自20世紀(jì)80年代中期以來，教師的教學(xué)責(zé)任由合同約定改為由國家教育和科學(xué)部立法詳細(xì)規(guī)定，教師不再是基于合同向雇主提供服務(wù)，而是基于法規(guī)提供教育服務(wù)。美國公立學(xué)校教師的雇傭條件很多都由法律規(guī)定，對(duì)在公務(wù)雇傭領(lǐng)域能否集體談判仍有爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，集體談判并不是維持公立學(xué)校的必要手段，因?yàn)閷W(xué)區(qū)作為民選的負(fù)責(zé)公立學(xué)校管理的團(tuán)體，不能向雇員組織妥協(xié)或違法授權(quán)，但學(xué)區(qū)可以與地方教師組織就學(xué)區(qū)有自由處置權(quán)的事項(xiàng)，如工作時(shí)間、工資、紀(jì)律措施、解雇的方式和工作條件等進(jìn)行協(xié)商。
2．我國公立中小學(xué)校教師的法律地位
我國1993年才頒布《教師法》，開始以法律手段解決有關(guān)教師的法律問題。該法對(duì)我國的教師地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)作出規(guī)定，并為確保教師的法律地位，使其責(zé)任和義務(wù)得以履行、權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，提出了實(shí)行教師資格證書制度、聘任制度、培養(yǎng)和培訓(xùn)制度、考核制度等。但現(xiàn)有法律仍有明顯缺陷：第一，對(duì)教師法律地位的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)，不能很好地運(yùn)用于法律實(shí)踐。比如，法律規(guī)定我國中小學(xué)校教師是專業(yè)人員，但到底是什么樣的專業(yè)人員卻不明確，所以教師的法律主體地位并沒有真正確立，教師的地位依然不高。第二，對(duì)教師法律地位的保障缺乏嚴(yán)格的規(guī)定，以至于在實(shí)踐過程中，既不能保證教師有效地履行職責(zé)，又不能很好地保證教師的合法權(quán)益，也沒有做到以法對(duì)教師進(jìn)行管理。所以，有必要運(yùn)用法律把公立中小學(xué)校教師規(guī)定為屬于公職系列的專業(yè)人員，并參照公職人員和專業(yè)人員的法律具體規(guī)定教師的權(quán)利、義務(wù)以及法律救濟(jì)措施，規(guī)定政府、學(xué)校、司法部門在公立中小學(xué)校教師管理方面的法定職責(zé)，從而確保公立中小學(xué)校教師法律地位的確定和實(shí)現(xiàn)。具體地說，我國教師既不同于國家公務(wù)員，也不同于自由職業(yè)者，而是一種為國家和社會(huì)公益事業(yè)工作的專業(yè)人員，即教師是一種特殊的專業(yè)技術(shù)人員，他的特殊性在于他提供的是公共服務(wù)，并且從屬于公職系列。
公立中小學(xué)校教師是被公立中小學(xué)校“雇傭”，從事教育公共事業(yè)、特別是義務(wù)的國民教育事業(yè)的專業(yè)人員。教師在國家出資設(shè)立、國家管理的學(xué)校工作，不同于政府機(jī)關(guān)中的公務(wù)員，不隸屬國家行政等級(jí)系列。但教師職業(yè)具有公職人員管理的特點(diǎn)，教師與教育行政部門構(gòu)成行政法律關(guān)系。教師的工作不像在行政機(jī)關(guān)中工作的公務(wù)員一樣嚴(yán)格執(zhí)行國家的行政權(quán)力。作為專業(yè)人員，教師在國家法律允許的范圍內(nèi)享有一定的教育自由和專業(yè)自主性。與公務(wù)員相比，教師權(quán)利受到較少的政府限制，在教育教學(xué)活動(dòng)中享有一定的自由度。教師管理要突出專業(yè)人士管理特點(diǎn)，如接受長期的專業(yè)教育，不斷促進(jìn)專業(yè)發(fā)展；教師要接受公眾對(duì)其服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，要對(duì)市場(chǎng)和“顧客”需求作出更加靈活的反映；對(duì)教師做出某些處理決定時(shí)，要充分尊重專業(yè)內(nèi)人士和行業(yè)協(xié)會(huì)的意見等。為了確保教師特殊公職身份的實(shí)現(xiàn)和國家對(duì)教師公職人員的法制化管理，當(dāng)前亟須根據(jù)教師職業(yè)的公共性、專業(yè)自主性和聘任制法定制度，加快制定和完善專門的教師法律體系�！笆濉逼陂g要盡快出臺(tái)人大授權(quán)國務(wù)院教育行政部門制定的《中小學(xué)教師聘任辦法》，同時(shí)，要加快有關(guān)教師考核、獎(jiǎng)懲、繼續(xù)教育和培訓(xùn)、職稱評(píng)定和《教師申訴辦法》等十幾項(xiàng)配套法規(guī)的制定，建立起專門調(diào)整教師問題的法律體系，確保教師作為特殊公職人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的履行，真正實(shí)現(xiàn)國家對(duì)教師的依法管理。
由上述分析可以認(rèn)為，我國公立中小學(xué)校教師處于提供公共服務(wù)的、屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員的法律地位。
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