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海洋公共政策體制的優(yōu)化探索論文
１我國(guó)海洋公共政策的執(zhí)行
政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，政策執(zhí)行者通過(guò)組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種物質(zhì)資源，經(jīng)過(guò)宣傳、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種互動(dòng)，將政策觀念化為具體的實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中起著不可替代的作用。首先，只有通過(guò)政策執(zhí)行才能檢驗(yàn)政策正確與否；其次，只有通過(guò)政策執(zhí)行，政策才能進(jìn)行到下一步。政策執(zhí)行的首要職能是要為政策實(shí)施做好準(zhǔn)備，政策執(zhí)行人員要在經(jīng)費(fèi)保障、人員需求等物質(zhì)方面做好協(xié)調(diào)，也要在政策實(shí)施前對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)，保證政策執(zhí)行后能產(chǎn)生較好結(jié)果；其次，要保證在政策執(zhí)行過(guò)程中建立暢通的溝通渠道，要在上下級(jí)、政策執(zhí)行人員之間以及執(zhí)行人員與目標(biāo)群眾之間建立良好的溝通，保證政策目標(biāo)受到理解與支持；最后，要做好政策執(zhí)行的總結(jié)工作，如果政策執(zhí)行沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，就要對(duì)總結(jié)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行修正；政策執(zhí)行成功進(jìn)行總結(jié)，可以將優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)借鑒到下次執(zhí)行中去。我國(guó)海洋政策的執(zhí)行也是一個(gè)復(fù)雜的多主體系統(tǒng)。但這個(gè)系統(tǒng)中最為關(guān)鍵的是我國(guó)政府的海洋行政管理職能部門(mén)，國(guó)家海洋局以及地方各級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)。他們構(gòu)成了我國(guó)主要的海洋公共政策執(zhí)行力量。
２我國(guó)海洋公共政策咨詢
科學(xué)性和民主性是公共政策主要的追求目標(biāo)，而這離不開(kāi)政策的研究和咨詢。對(duì)于政策研究和咨詢，我們也往往把它稱之為政策參謀。現(xiàn)代社會(huì)公共政策運(yùn)作的實(shí)踐中，政策研究和咨詢存在于方方面面，也有著各種各樣的方式。從政策研究和咨詢的內(nèi)容來(lái)看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策過(guò)程中的同步研究，還有的是政策后評(píng)估性的研究。政策咨詢機(jī)構(gòu)是公共政策系統(tǒng)中的重要組成部分，通過(guò)對(duì)政策問(wèn)題分析、政策未來(lái)的預(yù)測(cè)、對(duì)政策方案進(jìn)行設(shè)計(jì)論證、反饋政策信息等一系列活動(dòng)為公共決策提供咨詢服務(wù)。海洋政策咨詢系統(tǒng)主要是由現(xiàn)代政策研究組織以及各種專(zhuān)家、學(xué)者組成的子系統(tǒng)，通過(guò)集中專(zhuān)家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，發(fā)現(xiàn)海洋政策的各種相關(guān)問(wèn)題，及時(shí)提出政策建議；對(duì)海洋政策的發(fā)展提供科學(xué)的預(yù)測(cè)；在制定政策后對(duì)政策的具體實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，使其更具操作性。海洋政策咨詢系統(tǒng)是海洋公共政策必不可缺的一個(gè)子系統(tǒng)，也是海洋公共政策科學(xué)化的一個(gè)必要組成部分。政策研究機(jī)構(gòu)主要是通過(guò)其在所屬領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)海洋管理、使用方面得出的相關(guān)研究，在其獲取的數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的方法技術(shù)，從而得出正確的預(yù)斷，完善政策系統(tǒng)，指導(dǎo)各項(xiàng)工作的實(shí)踐。從橫向來(lái)看，海洋研究包括了海洋經(jīng)濟(jì)研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋環(huán)境保護(hù)研究等與海洋事業(yè)發(fā)展相關(guān)的多個(gè)方面內(nèi)容；從縱向來(lái)看，海洋研究是宏觀政策系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政策制定與政策執(zhí)行的先頭部分，完善的決策研究能夠?yàn)楹竺嬲哌^(guò)程的進(jìn)行提供良好的基礎(chǔ)，通過(guò)研究得到的結(jié)果對(duì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策及法規(guī)提出合理的建議。
３我國(guó)現(xiàn)行海洋公共政策的基本特征
我國(guó)的海洋政策體制作為調(diào)整我國(guó)海洋管理方面的主要行政依據(jù)，是我國(guó)海洋行政管理體制的基本產(chǎn)物。由此，基于我國(guó)海洋政策體制特征的基礎(chǔ)，我國(guó)的海洋公共政策也呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。（１）自成系統(tǒng)。從政策制定的縱向來(lái)說(shuō)，政策系統(tǒng)中囊括了政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢、政策研究以及政策評(píng)估一系列相關(guān)機(jī)構(gòu)，從政策制定的橫向來(lái)看，政策系統(tǒng)又包含了海洋經(jīng)濟(jì)政策、海洋科技政策、海洋環(huán)保政策、海洋安全等各個(gè)方面。政策系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部門(mén)、各個(gè)機(jī)構(gòu)都能各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為海洋發(fā)展采取相應(yīng)的行動(dòng)。（２）開(kāi)放性不夠。在整個(gè)政策過(guò)程中，決策系統(tǒng)較為封閉，缺少相應(yīng)的參與機(jī)制，政策系統(tǒng)在政策發(fā)展的過(guò)程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從而忽視了公民、利益團(tuán)體或其他組織的參與。海洋政策作為公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策過(guò)程需要將公民、公共組織納入政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢以及政策評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，發(fā)揮他們?cè)跊Q策系統(tǒng)中應(yīng)有的作用，成為政策系統(tǒng)中的一部分。（３）專(zhuān)業(yè)分化程度不高。政策系統(tǒng)中包括了政府組織、事業(yè)單位以及企業(yè)在內(nèi)的一系列機(jī)構(gòu)，彼此之間就政策目標(biāo)相互串聯(lián)，各組織之間相互依賴，缺乏組織自身的獨(dú)立性，受到其他組織的影響，責(zé)任、分工不明確，沒(méi)有完全發(fā)揮本組織的功能作用。政、事、企單位之間應(yīng)建立明確的職責(zé)范圍，各自在相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，完成各自的崗位責(zé)任。（４）外部回應(yīng)性方面不夠。政策組織沒(méi)有對(duì)組織外部公民以及相關(guān)組織的需求和意見(jiàn)做及時(shí)的回應(yīng)，在政策過(guò)程中，具有較強(qiáng)的主導(dǎo)性。政策過(guò)程中應(yīng)包含政策組織、公民、智囊團(tuán)、利益團(tuán)體等相關(guān)主體，他們有權(quán)對(duì)政策過(guò)程中的各項(xiàng)問(wèn)題提出意見(jiàn)及質(zhì)疑，政策組織有義務(wù)對(duì)其做出回應(yīng)，尤其是當(dāng)前面臨的許多環(huán)保問(wèn)題。政策系統(tǒng)需要建立和完善決策的回應(yīng)性機(jī)制，強(qiáng)化決策過(guò)程中與公眾互動(dòng)回應(yīng)的新模式，從而解決決策系統(tǒng)對(duì)外部回應(yīng)的缺失問(wèn)題。
４我國(guó)海洋政策體制存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)
以海洋管理機(jī)構(gòu)和決策體制為主體的政策體制，對(duì)于政策執(zhí)行來(lái)說(shuō)是非常有利的，執(zhí)行力強(qiáng)，管理效率可控并易于評(píng)估。但另一方面，由于其相對(duì)的系統(tǒng)封閉性，使我國(guó)的海洋政策體制在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)的管理問(wèn)題時(shí)，難免受到各方面的掣肘。尤其是當(dāng)前海洋污染加重。漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)過(guò)度。海岸侵蝕加劇、海洋生態(tài)系統(tǒng)被破壞、國(guó)家的海洋權(quán)益面臨挑戰(zhàn)的情況下，我國(guó)的海洋政策體制更是從政策制度、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策咨詢等多方面、多環(huán)節(jié)都面臨著問(wèn)題。總結(jié)起來(lái)看，我國(guó)海洋公共政策體制主要存在著如下問(wèn)題和挑戰(zhàn)。（１）封閉性的海洋政策體制存在著對(duì)環(huán)境回應(yīng)性不足的挑戰(zhàn)。有專(zhuān)家認(rèn)為，雖然海洋管理被稱為是綜合管理，但海洋政策的綜合性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國(guó)尚缺乏一套適合我國(guó)國(guó)情的海洋管理工作的理論體系，沒(méi)有形成一套整體有序、動(dòng)態(tài)權(quán)變的工作系統(tǒng)。導(dǎo)致我國(guó)海洋政策體制的效能還不能適應(yīng)變化萬(wàn)端的形勢(shì)需要，還不能適應(yīng)我國(guó)海洋實(shí)力和地位需要崛起的戰(zhàn)略發(fā)展需要，還不能適應(yīng)海洋政策決策的民主化和科學(xué)化的需要，需要我們從內(nèi)在系統(tǒng)到要素整合等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行提升和改造。（２）功能欠缺的海洋政策研究咨詢不足以適應(yīng)決策科學(xué)化的形勢(shì)需要。雖然我國(guó)海洋管理部門(mén)對(duì)海洋政策的研究咨詢工作的重視程度在不斷提高，然而，相對(duì)于當(dāng)前日益復(fù)雜的海洋問(wèn)題、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋決策需求來(lái)說(shuō)，這個(gè)封閉系統(tǒng)內(nèi)的海洋政策研究咨詢系統(tǒng)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（３）海洋政策評(píng)估制度的建設(shè)還未提上日程。要使政策有效地解決問(wèn)題，不斷滿足社會(huì)的有效管理需求，對(duì)公共政策進(jìn)行制度化的評(píng)估和修正是公共政策中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，也是公共政策生命周期的一個(gè)關(guān)鍵議程。從實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)的海洋政策體制和系統(tǒng)中還沒(méi)有對(duì)政策評(píng)估給予相應(yīng)的重視。
５優(yōu)化我國(guó)海洋政策體制的對(duì)策建議
針對(duì)我國(guó)海洋政策體制存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，需要從改造其內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，提升其組織功能；同時(shí)輔以加大投入，理順出口，優(yōu)化環(huán)境等措施，全面系統(tǒng)地提升和優(yōu)化我國(guó)的海洋政策決策體制和執(zhí)行回饋系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋公共政策的質(zhì)量?jī)?yōu)化和海洋行政管理效能的有效提升。具體而言，我國(guó)海洋政策體制的優(yōu)化途徑主要有以下幾個(gè)方面。
５．１建立綜合化、開(kāi)放性、科學(xué)化的海洋政策決策體制
結(jié)合海洋管理政策的綜合性、關(guān)聯(lián)性、政治性等特點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)海洋政策體制的系統(tǒng)性、封閉性、零散性等弊端，筆者認(rèn)為，要從優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行海洋政策體制入手，建立一個(gè)具有較高開(kāi)放性、綜合化、科學(xué)化的海洋政策決策體制。（１）要建立綜合化的海洋政策決策體制。海洋資源是豐富多樣的，海洋發(fā)展也是無(wú)窮盡的，因此，綜合性國(guó)家海洋政策必須是全方位的，它應(yīng)該在指導(dǎo)海洋事業(yè)綜合發(fā)展的同時(shí)兼顧海洋法律、海洋各部門(mén)行動(dòng)。要改變傳統(tǒng)海洋政策中以各行業(yè)政策為主體，彼此各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，相互沖突的海洋管理政策模式；改變海洋政策存在的層次低、效力低，執(zhí)行失效等問(wèn)題［６］。綜合化的海洋政策決策體制意味著要在明確海洋管理的價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，對(duì)海洋政策的制定做出一個(gè)全面的戰(zhàn)略框架，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋方面的綜合管理。（２）增強(qiáng)我國(guó)海洋政策體制的開(kāi)放性。要建立來(lái)自社會(huì)各界及廣大公民的民主參與機(jī)制，要完善跨部門(mén)、跨地域乃至跨地區(qū)及國(guó)家的磋商機(jī)制，保證利益矛盾和糾紛在開(kāi)放性的決策體制中得到協(xié)調(diào)。（３）建立科學(xué)化的決策體制。這就意味著要完善專(zhuān)業(yè)化的決策體制和外圍決策支持系統(tǒng)，要大力提高決策者的能力和素質(zhì)，建立高智能化的決策模擬系統(tǒng)，提高決策預(yù)測(cè)能力和應(yīng)變能力，全面地提高海洋政策體制機(jī)制的科學(xué)化和合理化，全面提升決策體制的效能。
�。担步ㄔO(shè)和優(yōu)化我國(guó)海洋政策研究咨詢系統(tǒng)
研究是決策的前提。研究咨詢的質(zhì)量直接影響到?jīng)Q策能力和決策質(zhì)量。我國(guó)海洋政策研究咨詢系統(tǒng)重點(diǎn)涉及我國(guó)海洋公共政策研究、咨詢（機(jī)構(gòu)、部門(mén)及人員）的職責(zé)、職能及其管理體制、機(jī)制以及他們的研究成果、研究成效等。一個(gè)有效的海洋政策咨詢系統(tǒng)，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)海洋政策問(wèn)題，而且能針對(duì)問(wèn)題預(yù)測(cè)海洋政策，并提出海洋政策的規(guī)劃、方案以及儲(chǔ)備性的應(yīng)對(duì)預(yù)案，從而使海洋政策制定者處于主動(dòng)，使海洋政策作為一項(xiàng)工作，有效地滿足海洋管理和國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需要。筆者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行改革，以建立一個(gè)功能齊全、具有謀劃能力的決策咨詢體系。（１）加強(qiáng)海洋政策研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)，大力發(fā)展海洋政策研究咨詢事業(yè)。機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)往往是一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，其過(guò)程比較漫長(zhǎng)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)除了自身加強(qiáng)投入之外，還可以出臺(tái)一些激勵(lì)措施，引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)民間力量的參與。（２）加強(qiáng)海洋政策信息的開(kāi)放性，為政策研究和咨詢提供較好的知識(shí)和信息條件。我國(guó)信息系統(tǒng)的建設(shè)較為落后，只有特定的咨詢機(jī)構(gòu)才能獲得傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部資料和各地方的統(tǒng)計(jì)報(bào)告來(lái)獲取數(shù)據(jù)，而其他的機(jī)構(gòu)卻無(wú)從得到。即便得到也已經(jīng)非常滯后。政府信息系統(tǒng)的公開(kāi)程度不夠健全，導(dǎo)致許多信息存在保密性，但這些信息往往又是非常關(guān)鍵的，對(duì)政策的制定起著決定性的作用，妨礙了專(zhuān)家對(duì)政策的正確分析，做出的政策建議往往具有片面性。從這個(gè)意義上講，海洋管理部門(mén)較好地實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，較大程度上能為政策研究和咨詢的優(yōu)化發(fā)揮作用和貢獻(xiàn)。（３）建立開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的海洋政策研究咨詢機(jī)制，使海洋政策的研究咨詢主體多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨詢的獨(dú)立性和自主性。這樣有利于海洋政策研究咨詢的非部門(mén)化，對(duì)克服政策利益化、利益部門(mén)化的趨向能起到一定的遏制作用。
�。担辰⒑屯晟莆覈�(guó)海洋政策評(píng)估及修正系統(tǒng)
政策評(píng)估和修正是政策循環(huán)過(guò)程中不可缺少的環(huán)節(jié)，尤其是在外部環(huán)境和內(nèi)部變革發(fā)生劇烈的時(shí)候，公共政策系統(tǒng)要與外部變革相適應(yīng)，政策評(píng)估和修正的功能需求就越強(qiáng)烈。為此，我們需要站在時(shí)代需要的高度，建立和完善我國(guó)的海洋政策評(píng)估及修正系統(tǒng)。（１）提高對(duì)評(píng)估工作及其意義的認(rèn)識(shí)。海洋戰(zhàn)略是我國(guó)崛起戰(zhàn)略中的一個(gè)組成部分，海洋政策作為實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展和海洋管理的重要部分，海洋政策評(píng)估是保證海洋政策得以有效運(yùn)行的重要方面。為此，必須要建立完善的政策評(píng)估和監(jiān)控體系，隨時(shí)隨地對(duì)海洋政策進(jìn)行科學(xué)的制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評(píng)估。（２）建立相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估組織體系。要建立一些獨(dú)立的、具有自主性的評(píng)估組織，政策評(píng)估組織中，組織內(nèi)的成員要對(duì)海洋相關(guān)信息及知識(shí)具有相當(dāng)程度的見(jiàn)解，并且在組織內(nèi)形成一個(gè)自由討論的氛圍，能夠?qū)Ｑ笳叩脑u(píng)估給出建設(shè)性意見(jiàn)。（３）建立政策評(píng)估信息系統(tǒng)。政策信息是進(jìn)行政策評(píng)估的必要組成部分。只有掌握了大量的信息，才能對(duì)政策進(jìn)行有效的評(píng)估。由于我國(guó)的特殊性，許多信息只有通過(guò)內(nèi)部才能夠交流，這樣就要求政府開(kāi)放對(duì)政策評(píng)估的相關(guān)信息，盡可能的信息公開(kāi)，保證政策評(píng)估的順利進(jìn)行。最后，要把政策評(píng)估和新政策的制定結(jié)合起來(lái)，使其形成一個(gè)有機(jī)的閉合循環(huán)，使政策評(píng)估和政策創(chuàng)新結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤政策的修正和政策創(chuàng)新，提高、優(yōu)化政策質(zhì)量和政策執(zhí)行力。
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