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淺談美國國會加快推進新一輪商業(yè)航天立法論文
2 0 1 5 年5 月堪稱美國商業(yè)航天的“ 立法季”。美國參眾兩院不約而同地加快推進新一輪商業(yè)航天立法進程，分別審議促進商業(yè)航天發(fā)展的法案。兩院的法案均涉及對現行《美國法典》第51編的相關內容進行修訂完善，但眾議院的法案進而涉及到太空資源開發(fā)等商業(yè)航天發(fā)展的前沿問題，內容更加豐富而敏感。這些立法活動旨在進一步推動美國私營航天部門創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升國際競爭力，特別是明確小行星采礦所獲取礦物資源的所有權歸屬，客觀上對國際社會以1967年《外空條約》為代表的現行外層空間法律制度形成重大突破，引起各國航天科技界和空間法學界的廣泛關注。
美國眾議院2 0 1 5 年5 月2 1 日表決通過的《2015年關于促進私營航天競爭力、推進創(chuàng)業(yè)的法案》(SPACE ACT of 2015)其實是此前5月13日眾議院科學、航天、技術委員會審議通過的四項獨立法案的集成品(H.R.2262)。《法案》涵蓋商業(yè)航天發(fā)射、太空資源探索和利用、商業(yè)遙感、商業(yè)航天辦公室等四個部分，其實質是通過法律形式對現行商業(yè)航天管理模式實施一攬子改革措施。鑒于“商業(yè)遙感”、“商業(yè)航天辦公室”這兩部分內容所涉事項并不敏感，比如提出將商務部下設的“航天商業(yè)化辦公室”更名為“商業(yè)航天辦公室”，眾議院及其科學、航天、技術委員會就此進行審議和表決時并未發(fā)生太多爭議;但在審議和表決“商業(yè)航天發(fā)射”、“太空資源探索和利用”這兩部分內容時，卻引發(fā)了激烈辯論，美國兩黨政治的體制性特點再次得以彰顯。
美國眾議院《法案》“商業(yè)航天發(fā)射”部分的內容較為豐富，其宗旨是對商業(yè)航天發(fā)射活動提供更好的國家保障，包括確立行業(yè)通行標準規(guī)范的確定程序、通過認定聯邦政府針對第三方損害進行賠償的額度和延長期限來提升國際商業(yè)航天發(fā)射競爭力、對商業(yè)航天發(fā)射許可制度進行改良、對“政府宇航員”、“航天飛行活動參與者”進行定義、對“航天飛行活動參與者”遭受的損失進行賠償、確立聯邦法院和聯邦法律對經許可的發(fā)射或再入活動的管轄權、對交叉豁免制度重新解釋、加強對軌道交通的管理、簡化對商業(yè)航天發(fā)射或再入申請的審批流程并降低相關成本，等等。立法者的爭論焦點是確定國家對商業(yè)航天企業(yè)的保護程度和保護期限，明確商業(yè)航天企業(yè)的損害賠償責任和賠償限額，在國家保護責任、企業(yè)自身責任以及相關利益攸關方的權益保護之間取得平衡，并合理分擔風險。比如，針對國家就太空游客安全保障正式進行規(guī)制之前的寬限期，《法案》的表決結果是，推遲至2025年以后再對太空旅游行業(yè)制定相關制度。
在“太空資源探索和利用”相關章節(jié)，美國眾議院《法案》對“太空資源”、“小行星資源”、“商業(yè)太空資源利用實體”等概念進行了定義;確立美國總統(tǒng)及各聯邦機構為“太空資源探索和利用”提供便利的義務;強調各類公權力機構對符合美國國際義務的“太空資源探索和利用”行業(yè)發(fā)展不得構成障礙;促進美國商業(yè)實體根據美國現行國際義務探索太空并利用太空資源的權利，并強調此種權利不得受到干擾，而且還應包含轉讓、售賣上述太空資源的權利�！斗ò浮访鞔_規(guī)定，在外層空間獲取的任何小行星資源均屬獲取這些資源的實體機構的財產，這些實體機構擁有與現行聯邦法律和美國國際義務相一致的一切財產權利。《法案》同時也規(guī)定了爭端解決機制：“商業(yè)太空資源利用實體”在外層空間應當避免造成有害干擾;一家美國“商業(yè)太空資源利用實體”在從事小行星資源利用活動時，如果遭受另外一家美國具有管轄權的實體的有害干擾，有權向后者提起民事訴訟，以便獲取適當的法律或公平救濟;法院在受理此類訴訟時，如果認定原告的行為符合美國現行國際義務、從事相關小行星資源利用活動的時間在先、所從事的小行星探索和資源利用活動是合理的，應當做出有利于原告的判決。
美國國會新一輪商業(yè)航天立法的幕后推手是實力日漸強大的美國私營航天部門，特別是那些急于“走出去”開展小行星采礦業(yè)務、但需要獲得國家法律保障的美國商業(yè)航天領軍企業(yè),而國家法律保障的核心是確認地球域外資源的所有權歸屬原則，為資本的合法逐利行為保駕護航。但美國立法者深知，對太空資源所有權通過國內法加以規(guī)制和保護，將可能引起國際法上的爭議。因此，上述《法案》甚為謹慎地將財產權限定在小行星資源范圍內，而且在多處強調相關利用活動要符合美國現行的國際義務，以免觸發(fā)國際社會的敏感神經。事實上，本次眾議院《法案》“太空資源探索和利用”部分的前身即為2014年9月在眾議院航天小組委員會進行聽證的《2014年“小行星”法案》(H.R.5063)，是美國私營航天部門持續(xù)游說立法機構的階段性成果。美國眾議院的《法案》實質上確認了對小行星礦物資源的“允許私人所有”和“先取先得”原則，從鼓勵有條件的企業(yè)積極開采地球域外資源服務經濟社會發(fā)展這一角度出發(fā)固然無可厚非，但與人類進入太空時代后國際社會長期以來形成的一些“通識”卻不無沖突。聯合國1967年《外空條約》第2條明確規(guī)定，包括月球與其他天體在內的外層空間不得由任何國家通過提出主權主張，通過使用或占領，或以任何其他方法據為己有。未被國際社會廣泛接受的1979年《月球協(xié)定》第11條甚至規(guī)定，月球及其資源均為全體人類的共同繼承財產(根據《月球協(xié)定》第1條，本《協(xié)定》所稱的月球包括太陽系內地球以外的其他天體，下同);月球的表面或表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應成為任何國家、政府間或非政府國際組織、國家組織或非政府實體或任何自然人的財產;在月球表面或表面下層，包括與月球表面或表面下層相連接的構造物在內，安置人員、航天器、裝備設施、站所和裝置，不應視為對月球或其他任何領域的表面或表面下層取得所有權;本協(xié)定締約各國承諾，一俟月球資源的開發(fā)即將可行時，建立指導此種開發(fā)的國際制度，其中包括適當程序在內;所有締約國應公平分享這些資源所帶來的惠益，而且應當對發(fā)展中國家的利益和需要，以及各個直接或間接對探索月球做出貢獻的國家所作的努力，給予特別的照顧。
美國是1979年《月球協(xié)定》的主要談判國之一，但并未加入該《協(xié)定》，該《協(xié)定》也并未演變成為習慣國際法。因此，國際社會無法直接援引《月球協(xié)定》對其施加國際義務，但未必不能援引1967年《外空條約》確立的原則對美國的立法活動表達嚴重關切�！锻饪諚l約》第1條明確規(guī)定，探索和利用包括月球及其他天體在內的外層空間，應本著為所有國家謀福利與利益的精神，不論其經濟或科學發(fā)展的程度如何，這種探索和利用應當是全人類的事情。美國國會當前的這種立法活動明顯是在拋開國際社會“走單邊”，雖然在美國國內也是備受爭議，其實也未嘗不是在同時試探國際社會的反應。目前已經有一些國際知名法律專家對其可能沖擊現行國際空間法律秩序表示不安，特別是對航天大國是否由此可能卷入一輪“地外圈地”惡性競賽和外空“淘金熱”表示擔憂。國際空間法學會主席、荷蘭萊頓大學國際航空航天法研究所副所長湯佳·梅森-斯旺教授日前表示，盡管《外空條約》沒有明令禁止到地球域外進行礦物開采并獲取所開采礦物資源的所有權，但國際社會必須就此建立共同接受的國際規(guī)則;美國眾議院的《法案》只能規(guī)制美國國內商業(yè)航天企業(yè)之間的競爭行為，但如果其他國家也到同一天體去開發(fā)同一資源，則難以援引美國的國內法去解決潛在的國際沖突問題。
由于以1967年《外空條約》為代表的聯合國現行外層空間法律制度誕生于20世紀60、70年代，很多制度規(guī)范基于當時的條件只是確立了一些至關重要的基本原則，缺乏執(zhí)行機制，操作性較弱。當前，由于種種原因，在聯合國框架內制定新的外空公約或者推動1979年《月球協(xié)定》落地(或經過適當修改后落地)困難重重。在地球資源日益面臨緊張甚至逐漸枯竭的形勢下，開發(fā)和利用地球域外資源實為大勢所趨。如何從制度安排上確保此類資源的和平開發(fā)、有序開發(fā)、安全開發(fā)、可持續(xù)開發(fā)，讓投資者在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和承擔風險的同時獲得合理回報，各國航天立法既要與時俱進，又要與國際法通行原則和規(guī)范保持協(xié)調。這將是國際社會完善空間治理體系、維護空間活動秩序需要共同面對的新課題。聯合國是國際社會制定、完善國際空間法律制度的重要平臺。鑒于目前商業(yè)航天發(fā)展方興未艾但制度保障明顯不足的現狀，各國在聯合國框架內就商業(yè)航天發(fā)展的一些前沿問題進行平等磋商，并依據《外空條約》等通行的國際法原則和規(guī)范適時制定各國共同遵循的行為守則(CoC)，確保太空資源開發(fā)始終在和平利用、均衡利用、可持續(xù)利用的軌道上健康發(fā)展，將是較為現實可行的問題解決之道。
需要指出，按照美國的立法程序，美國眾議院此次通過的《法案》只是立法進程中的一個階段性法案，尚需經過參議院審議，并與參議院商業(yè)、科學和運輸委員會2015年5月20日通過的《商業(yè)航天發(fā)射競爭法案》(S.1297)進行內容整合，兩院協(xié)商達成一致后再對新法案進行表決;表決如果獲得通過，方可提交美國總統(tǒng)簽署為正式的法律。而美國總統(tǒng)對兩院法案擁有否決權，但參眾兩院如果再經2/3多數表決，可以實現對總統(tǒng)否決的“翻盤”。因此，本輪美國商業(yè)航天立法進程其實剛剛開始。鑒于美國驢象之爭、府院之爭的政治慣性，上述法案在未來的審議、表決或簽署過程中仍然面臨諸多不確定因素。
法律是國家、國際社會制定的社會規(guī)范，通常具有指引、評價、教育和強制等功能，而美國的“商業(yè)航天、法治先行”理念和實踐卻還能集中體現出法律的戰(zhàn)略引領價值。作為首屈一指的世界航天強國，美國從1958年頒布世界首部《國家航空航天法》到2010年在《美國法典》中增設“國家商業(yè)航天項目”專編，其成熟的航天法律體系不僅有效保障了美國航天活動的有序開展，也直接描繪了商業(yè)航天發(fā)展圖景，培育了一個新興產業(yè)，甚至在很大程度上引領、影響了國際空間法律體系的構建和發(fā)展方向，展現了美國對新生事物的綜合治理能力和國際影響力，值得所有后發(fā)航天國家深思和借鑒。美國開啟新一輪商業(yè)航天立法進程，超前部署促進商業(yè)航天后續(xù)升級發(fā)展的制度基礎設施，為我們中國航天人平添了一份在“發(fā)展航天事業(yè)、建設航天強國”語境下建設法治航天的戰(zhàn)略緊迫感，是否也昭示著太空資源商業(yè)開發(fā)時代的全面到來，我們將拭目以待。
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