地下管廊PPP項(xiàng)目投融資模式及其關(guān)注重點(diǎn)論文

　　摘要：基于建筑企業(yè)視角, 分析地下管廊PPP項(xiàng)目需要關(guān)注的要點(diǎn), 包括區(qū)位選擇、合法合規(guī)情況、投資條件、融資方案及投資風(fēng)險(xiǎn)等, 以期在保障可觀投資收益的前提下拓展管廊市場(chǎng)。

　　關(guān)鍵詞：綜合管廊; PPP項(xiàng)目; 區(qū)位; 投資風(fēng)險(xiǎn);

　　自2015年8月3日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來, 城市地下綜合管廊 (以下簡(jiǎn)稱“地下管廊”) 成為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)新的熱點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì), 從未來市場(chǎng)前景看, “十三五”期間我國地下管廊的需求量將達(dá)到1.28萬公里, 總投資將達(dá)到約1.6萬億元, 年均投資額4000億元左右, 市場(chǎng)前景廣闊。但是, 從目前市場(chǎng)總體情況看, 政府方依然處于較為強(qiáng)勢(shì)地位, 普遍存在項(xiàng)目投資條件較差、低價(jià)搶標(biāo)屢見不鮮等棘手問題。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì), 本文從建筑企業(yè)角度出發(fā), 對(duì)地下管廊PPP項(xiàng)目投融資模式及其關(guān)注要點(diǎn)進(jìn)行初步總結(jié)與分析, 以期有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　1 區(qū)位選擇

　　由于目前管廊收費(fèi)機(jī)制尚未明確, 政府的財(cái)政所支付的可行性缺口補(bǔ)助成為社會(huì)投資方收益來源的重要保障, 因而投資地區(qū)的財(cái)政支付能力強(qiáng)弱至關(guān)重要。鑒于上述情況, 開展項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投資項(xiàng)目區(qū)位, 優(yōu)先選取:1) 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的一、二線城市、東南沿海地區(qū)以及與公司本身有良好合作關(guān)系的區(qū)域;2) 國家級(jí)新區(qū)和老城區(qū)核心關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)區(qū)域, 所在區(qū)域鋪設(shè)管廊盡量成網(wǎng);3) 管廊試點(diǎn)城市。中央財(cái)政對(duì)地下管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助, 直轄市每年5億元, 省會(huì)每年4億元, 其他城市每年3億元。同時(shí), 財(cái)政部對(duì)地下管廊試點(diǎn)城市采用PPP模式達(dá)到一定比例的, 將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

　　2 合法合規(guī)情況

　　2017年以來, 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 (財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)) 《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 (財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)) 等重要文件相繼發(fā)布, 明確了PPP模式已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資唯一的合規(guī)模式, 這就要求在投資項(xiàng)目前須明確合法合規(guī)情況。特別應(yīng)注意項(xiàng)目是否納入各級(jí)PPP項(xiàng)目庫, 其實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證 (“兩評(píng)價(jià)一方案”) 完成情況, 確保項(xiàng)目合法合規(guī)性完善。

　　3 投資條件

　　3.1 運(yùn)作模式

　　目前管廊項(xiàng)目多采用“PPP (投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)一體化) (+EPC) +入廊單位付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助”模式投資建設(shè)。需特別關(guān)注如下問題: (1) 管廊的設(shè)計(jì)工作是否由公司負(fù)責(zé)。多數(shù)項(xiàng)目管廊的設(shè)計(jì)不由社會(huì)投資人負(fù)責(zé), 該項(xiàng)涉及施工中的投資回報(bào), 需額外關(guān)注; (2) 明確政府方出資方式、是否參與利潤分配、是否參與項(xiàng)目經(jīng)營管理、是否在經(jīng)營決策方面具有一票否決權(quán)等問題; (3) 項(xiàng)目是否引入基金參與。鑒于目前國資委壓減任務(wù)要求、公司資產(chǎn)負(fù)債率較高等因素, 部分企業(yè)已嘗試通過引入基金控股實(shí)現(xiàn)出表; (4) 根據(jù)招標(biāo)文件, 明確除常規(guī)投資條件外, 是否有捆綁條件, 若出現(xiàn)附加條件, 特別是對(duì)公司后期建設(shè)運(yùn)營產(chǎn)生較大風(fēng)險(xiǎn)的條款時(shí), 應(yīng)予以特別關(guān)注; (5) 部分項(xiàng)目在招募社會(huì)投資方前, 已先行注冊(cè)成立項(xiàng)目公司, 中標(biāo)社會(huì)資本須以增資擴(kuò)股方式入股項(xiàng)目公司。由于涉及到股權(quán)變動(dòng), 公司應(yīng)密切關(guān)注通過增資等方式進(jìn)行股權(quán)變動(dòng)的合法合規(guī)性及可操作性, 同時(shí)關(guān)注原項(xiàng)目公司是否存在不良資產(chǎn)或外債等隱患, 有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.2 入廊費(fèi)及運(yùn)營維護(hù)費(fèi) (日常維護(hù)費(fèi))

　　根據(jù)目前地下管廊操作實(shí)例, 項(xiàng)目公司在項(xiàng)目范圍內(nèi)擁有管廊的特許經(jīng)營權(quán), 在運(yùn)營期內(nèi)收取“入廊費(fèi)”及“運(yùn)營維護(hù)費(fèi)”。鑒于目前針對(duì)入廊費(fèi), 國家尚未出臺(tái)相應(yīng)政策明確具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 公司在投資項(xiàng)目時(shí)應(yīng):

　　(1) 明確兩種費(fèi)用的支付方式及支付節(jié)點(diǎn)。年度支付或季度支付, 一次性支付或分期支付, 等額支付或遞增、遞減支付等;

　　(2) 針對(duì)入廊費(fèi)收取工作, 由于涉及入廊單位較多, 若由社會(huì)投資人自行承擔(dān)未來收入風(fēng)險(xiǎn)存在較大的不確定性, 因此須關(guān)注:項(xiàng)目所在地關(guān)于不同管線入廊的定價(jià);政府關(guān)于管廊的規(guī)劃以及對(duì)于入廊單位是否已有安排;根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制, 應(yīng)爭(zhēng)取落實(shí)確定未來入廊計(jì)劃, 由政府方負(fù)責(zé)入廊費(fèi)的收取工作;

　　(3) 特別注意運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的支付方式, 部分項(xiàng)目中該項(xiàng)費(fèi)用在運(yùn)營期內(nèi)不做調(diào)整, 該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于社會(huì)資本方影響較大�？膳c政府方及時(shí)溝通, 設(shè)定調(diào)價(jià)機(jī)制, 當(dāng)運(yùn)維費(fèi)實(shí)際發(fā)生成本大于入廊單位支付額度時(shí), 明確依據(jù)當(dāng)年所發(fā)生的費(fèi)用據(jù)實(shí)支付, 并由政府方對(duì)該部分費(fèi)用進(jìn)行兜底;

　　(4) 根據(jù)目前管廊項(xiàng)目, 核定的運(yùn)維費(fèi)大于實(shí)際運(yùn)維發(fā)生成本的情況極少出現(xiàn)。但不排除隨著運(yùn)營技術(shù)、能力、經(jīng)驗(yàn)的提升, 運(yùn)維成本逐步下降。應(yīng)與政府方提前溝通, 明確當(dāng)出現(xiàn)上述情況時(shí), 運(yùn)維費(fèi)收入減去成本后的利潤歸社會(huì)投資方所有。

　　3.3 可行性缺口補(bǔ)助

　　該項(xiàng)是對(duì)于管廊使用者付費(fèi)不足部分予以補(bǔ)足, 目前管廊項(xiàng)目對(duì)于該部分的計(jì)算主要依據(jù)財(cái)政部公式進(jìn)行:

　　其中, 項(xiàng)目建設(shè)成本包含工程費(fèi)用、工程其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期利息等;合理利潤率, 以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn), 充分考慮可用性服務(wù)費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)等不同情境, 結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)因素確定;年度折現(xiàn)率, 目前項(xiàng)目按6%計(jì)算居多, 部分項(xiàng)目將該項(xiàng)作為標(biāo)的;年度運(yùn)營成本以管廊運(yùn)營維護(hù)費(fèi)為主;財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)助周期, 根據(jù)招標(biāo)文件確定具體補(bǔ)貼年限;n為支付當(dāng)年所處的運(yùn)營期 (n=1、2、3…) ;當(dāng)年使用者付費(fèi)主要包括入廊費(fèi)及運(yùn)營維護(hù)費(fèi)。

　　該項(xiàng)公式為一般計(jì)算公式, 具體項(xiàng)目依據(jù)招標(biāo)文件不同, 會(huì)有不同程度變動(dòng)。其中所涉及到的參數(shù)會(huì)經(jīng)常用作招標(biāo)標(biāo)的供投標(biāo)方報(bào)價(jià)。尤其是合理利潤率和年度折現(xiàn)率決定項(xiàng)目在收回成本的基礎(chǔ)上獲得的回報(bào)水平, 需額外關(guān)注。目前多數(shù)管廊項(xiàng)目采用上述方法計(jì)算可行性缺口補(bǔ)助, 需關(guān)注以下問題:

　　(1) 應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助的詳細(xì)規(guī)定, 明確政府方是否對(duì)該入廊費(fèi)及運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的收取進(jìn)行兜底。由于目前國家尚未對(duì)兩種費(fèi)用的收費(fèi)金額及方式進(jìn)行明確規(guī)定, 暫無可以參考的標(biāo)準(zhǔn), 因而可行性缺口補(bǔ)助能否按期足額支付至關(guān)重要, 將成為社會(huì)資本方能否獲得預(yù)期收益最為重要的保障;

　　(2) 部分項(xiàng)目中該項(xiàng)補(bǔ)助具體支付金額與管廊運(yùn)營維護(hù)的績(jī)效考核掛鉤, 需密切關(guān)注該部分招標(biāo)文件表述;同時(shí)有效規(guī)避運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn), 保障規(guī)定補(bǔ)助金額足額支付。

　　3.4 征地拆遷

　　項(xiàng)目征地拆遷工作一般由政府方負(fù)責(zé), 費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目總投資。應(yīng)密切關(guān)注:1) 征地拆遷是否由政府負(fù)責(zé), 費(fèi)用是否計(jì)入總投資 (甘肅省某管廊項(xiàng)目的征拆工作已在招標(biāo)前完成, 對(duì)于社會(huì)資本較為有利) ;2) 鑒于部分項(xiàng)目施工地點(diǎn)在老城區(qū), 拆遷工作難度大、時(shí)間長(zhǎng), 應(yīng)明確征拆費(fèi)用是否由政府包干負(fù)責(zé), 同時(shí)由于征拆所導(dǎo)致的施工延誤, 也應(yīng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　4 投融資方案

　　地下管廊項(xiàng)目具有投資金額較大、運(yùn)營周期較長(zhǎng)等特點(diǎn), 對(duì)于社會(huì)資本方的資金狀況及融資能力都具有較高要求, 在投資中需關(guān)注以下問題:

　　1) 與政府方積極溝通, 明確是否已落實(shí)提供融資的意向銀行, 確保融資可按期足額到位;

　　2) 針對(duì)某些管廊試點(diǎn)城市的項(xiàng)目, 明確所獲得的中央財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助可否用于項(xiàng)目, 若用于項(xiàng)目應(yīng)明確具體補(bǔ)貼方式。例如吉林四平管廊項(xiàng)目, 由于四平市成功入選國家第二批管廊試點(diǎn)城市, 3年可獲得約10.8億元補(bǔ)貼資金, 項(xiàng)目公司實(shí)際貸款金額大幅下降, 有效降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn);

　　3) 明確項(xiàng)目可否獲取國開行等政策性銀行所提供的低息貸款。若能爭(zhēng)取, 則可大幅降低融資成本, 有效保障投資方收益。

　　5 投資風(fēng)險(xiǎn)分析

　　5.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

　　風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):入廊費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及強(qiáng)制入廊的具體規(guī)定尚未發(fā)布。

　　防范措施:應(yīng)與政府方積極溝通, 明確政府方對(duì)入廊費(fèi)按照預(yù)測(cè)值進(jìn)行保底, 并在PPP合同中予以明確。

　　5.2 政府違約風(fēng)險(xiǎn)

　　風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):可行性缺口補(bǔ)助能否及時(shí)足額支付存在不確定性。

　　防范措施:須明確政府方將可行性缺口補(bǔ)助責(zé)任納入跨年度財(cái)政預(yù)算, 并出具人大決議;根據(jù)財(cái)政承受能力論證, 明確項(xiàng)目需從預(yù)算中安排的支出比例。根據(jù)財(cái)政部規(guī)定 (《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》) 及財(cái)政部50號(hào)、87號(hào)文件相關(guān)要求, 確保相應(yīng)費(fèi)用及時(shí)足額支付。

　　5.3 項(xiàng)目公司運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

　　風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):目前管廊領(lǐng)域尚無管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)可借鑒, 因此可能出現(xiàn)在投標(biāo)階段自主報(bào)價(jià)的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)不足以覆蓋運(yùn)營期實(shí)際發(fā)生的成本。

　　防范措施:在實(shí)際運(yùn)營前做好成本預(yù)估, 在實(shí)際運(yùn)營過程中嚴(yán)格控制成本支出, 規(guī)避運(yùn)營成本超支風(fēng)險(xiǎn);爭(zhēng)取將智慧管廊等先進(jìn)的運(yùn)營方法引入, 降低運(yùn)營成本。

　　5.4 項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

　　風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):該種風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)社會(huì)資本方以聯(lián)合體方式投資建設(shè)項(xiàng)目, 同時(shí)聯(lián)合體中各單位所占股比相近, 受股東各方利益影響, 可能在決策層存在意見不統(tǒng)一等管理風(fēng)險(xiǎn)。

　　防范措施:應(yīng)按照“同股同權(quán)”原則約定各方的責(zé)、權(quán)、利。同時(shí)在項(xiàng)目公司組建時(shí)將通過《合資協(xié)議》及《公司章程》等商務(wù)文件進(jìn)一步明確股東各方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系, 降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

　　地下管廊近年在中央政府的大力推動(dòng)和扶持下, 迎來了發(fā)展的黃金時(shí)期。但同時(shí)也需清楚地認(rèn)識(shí)到, 由于入廊機(jī)制、補(bǔ)貼方式、運(yùn)營模式等問題尚待完善, 對(duì)于投資人, 特別是社會(huì)資本方來講還存在一定風(fēng)險(xiǎn), 因此須對(duì)地下管廊項(xiàng)目有效甄別, 擇優(yōu)選擇, 嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn), 在推動(dòng)國家地下管廊建設(shè)的同時(shí)有效保障社會(huì)資本方預(yù)期收益。

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