不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障內(nèi)涵及其行政法制意蘊(yùn)論文
保障不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)能增進(jìn)公民自由利用其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，也能極大釋放出不動(dòng)產(chǎn)所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)活力，提升其利用效率�；谏鐣�(huì)公益需要，公民在享有不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)也負(fù)有相應(yīng)的社會(huì)義務(wù)，但是當(dāng)這種義務(wù)致使公民所遭受的損失形成特別犧牲時(shí)，國家應(yīng)予公平補(bǔ)償。在這個(gè)意義上，我國目前的行政法律制度應(yīng)從法律保留原則、比例原則、公平補(bǔ)償原則三方面進(jìn)行完善，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。
自1982年憲法明確提出保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)以來，①我國的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)體系逐步確立，保護(hù)和尊重公民的私有財(cái)產(chǎn)已逐步成為社會(huì)共識(shí)。②然而近年來在不動(dòng)產(chǎn)征收過程中野蠻拆遷與暴力反抗時(shí)有發(fā)生，不僅增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，同時(shí)也加大了社會(huì)的運(yùn)行成本。
公民個(gè)體相對于公權(quán)力的弱勢地位，使得強(qiáng)大的國家公權(quán)力在行使過程中也隱含著權(quán)力異化和擴(kuò)張的可能性。本文將從公法的維度對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)有的保障內(nèi)涵進(jìn)行考量并藉此對完善我國行政法制進(jìn)行探討。
一、不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的意涵及其保障目的
(一)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的意涵
財(cái)產(chǎn)權(quán)是指“具有經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，可再分為債權(quán)、物權(quán)及無體財(cái)產(chǎn)權(quán)。”[1]由《擔(dān)保法》第九十二條第一款可見，我國不動(dòng)產(chǎn)的核心意義是土地和建筑物，因此筆者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)可定義為：可以直接支配的土地和建筑物等不動(dòng)產(chǎn)，并享有其利益的權(quán)利，不以不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為限，還包括不動(dòng)產(chǎn)定限物權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)，如土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)等。損害賠償請求權(quán)和一般契約的對人請求權(quán)因不能直接支配不動(dòng)產(chǎn)，不屬于本文所討論的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍。
(二)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障目的
耶林認(rèn)為，目的是法律的全部創(chuàng)造者，保護(hù)社會(huì)生活條件是法律的實(shí)質(zhì)性目的。[2]基于此，筆者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障目的有二：一是維護(hù)基本人權(quán);二是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，降低社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。
追溯世界人權(quán)史，財(cái)產(chǎn)權(quán)一直被認(rèn)為是與生命權(quán)、自由權(quán)并列的基本人權(quán)。西方古典政治哲學(xué)普遍認(rèn)為，人類之所以從自然狀態(tài)進(jìn)入社會(huì)狀態(tài)，組建政治社會(huì)，是為了避免自然狀態(tài)中秩序的混亂，其最根本的目的就在于自我保全�！吧系壑踩肴诵牡淖畛鹾妥顝�(qiáng)烈的欲望，并非對別人的關(guān)切，甚至于不是對其自己子孫后代的關(guān)切，而是對自我保全的關(guān)切。
因此，自我保全的欲求乃是一切政府和道德的唯一根源。”[3]在自我保全的強(qiáng)烈愿望的驅(qū)動(dòng)下，保障不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的必須。具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不動(dòng)產(chǎn)在很大程度上是公民最主要的財(cái)產(chǎn)，及生產(chǎn)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造的物質(zhì)基礎(chǔ)，不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障的人將很難在現(xiàn)實(shí)世界中立足，憲法所賦予的任何其他權(quán)利也將無從實(shí)現(xiàn)。
不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的另一個(gè)保障目的是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，降低社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。從龐德的“社會(huì)控制”理念出發(fā)，在現(xiàn)代法治中，法律是基于市民社會(huì)共識(shí)的一種結(jié)構(gòu)，是社會(huì)不同利益集團(tuán)之間進(jìn)行博弈以及妥協(xié)的前提和結(jié)果。在我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展中，行政權(quán)力持續(xù)擠壓私權(quán)的存續(xù)空間，公民的利益訴求被行政權(quán)力壓制。
行政權(quán)力的異化使得公民的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)極易受到行政征收權(quán)力的侵害，因此導(dǎo)致了反抗強(qiáng)拆事件層出不窮，激化了社會(huì)矛盾，加大了社會(huì)不穩(wěn)定因素和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。通過強(qiáng)化對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，一方面能阻卻行政權(quán)力的濫用，另一方面把權(quán)利人的利益訴求納入公共決策的視野，使其充分參與到利益的博弈與分配當(dāng)中，能有效地減少因不動(dòng)產(chǎn)征收或強(qiáng)拆事件帶來的社會(huì)不穩(wěn)定，緩和社會(huì)矛盾，降低社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。
二、不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值分析
不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值意味著作為客體的不動(dòng)產(chǎn)對于作為主體的人的有用性，其價(jià)值可以從自由與經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面進(jìn)行剖析。
(一)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由
自由和財(cái)產(chǎn)相互依賴。約翰·R·康芒斯認(rèn)為：“財(cái)產(chǎn)本身的概念原來來自習(xí)慣法，它同時(shí)帶有獲得、使用和出賣物質(zhì)性東西的天然自由權(quán)或習(xí)慣法規(guī)定的自由的意思。因此，財(cái)產(chǎn)不是力量，財(cái)產(chǎn)是自由�！盵4]充分享有不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)使得公民能享有不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)益，在一定的領(lǐng)域內(nèi)延伸和擴(kuò)展自己的人格屬性，使行政權(quán)力的行使受到作用范圍、法律程序的束縛。正是在這個(gè)意義上，公民得保有一定的自治領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，但是公權(quán)力不能進(jìn)。
(二)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)效益
財(cái)產(chǎn)權(quán)制度有兩個(gè)重要特征：排他性和可轉(zhuǎn)讓性。③
排他性意味著財(cái)產(chǎn)所有者對于權(quán)利之處分、收益、使用可以排除他人的侵害，確保其對財(cái)產(chǎn)的投資所得不被他人掠奪。權(quán)利人可以根據(jù)合理預(yù)期，放心地投資于其財(cái)產(chǎn)，并享有這些投入帶來的收益。民無恒產(chǎn)則無恒心，財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性為權(quán)利人提供生產(chǎn)的誘因，激勵(lì)其充分、有效地對財(cái)產(chǎn)加以利用。
可轉(zhuǎn)讓性使得財(cái)產(chǎn)可在市場交易中轉(zhuǎn)移給更有效利用之人。“財(cái)產(chǎn)在市場中流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值和價(jià)值增值的過程，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)有效分配的重要途徑�！盵5]土地資源和建筑物具有稀缺性和不易移動(dòng)的特點(diǎn)，極易形成自然獨(dú)占。
經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展總是需要土地和廠房，這使不動(dòng)產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有基礎(chǔ)性的作用，甚至在某種意義上來說是不可或缺的關(guān)鍵性因素。確立不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，厘清其中所蘊(yùn)含的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能改善市場的'非市場性基礎(chǔ)，④使得不動(dòng)產(chǎn)能夠通過市場的合理配置得到更有效的利用，極大地釋放出社會(huì)的投資熱情與生產(chǎn)活力，為經(jīng)濟(jì)效率的提升提供了極大的可能性。
三、不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障原則
在近代個(gè)人自由主義法律思想的影響下，財(cái)產(chǎn)權(quán)具有相當(dāng)優(yōu)越之地位，與生命權(quán)等并列為基本人權(quán)，神圣不可侵犯。然而財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對保障使得人們?yōu)榱俗约旱睦娑活櫳鐣?huì)公共利益的現(xiàn)象叢生，產(chǎn)生諸如不平等、不自由、不合理等社會(huì)問題。隨著團(tuán)體主義興起，財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的思想逐漸形成，“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)乃由其原來所處絕對優(yōu)勢之地位，日漸沒落，而開始強(qiáng)調(diào)其應(yīng)負(fù)社會(huì)義務(wù)性�！辈粍�(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，不得妨礙社會(huì)秩序與公共利益。
因此，20世紀(jì)至今，各國憲法不再將不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)視為絕對不受侵犯的權(quán)利并賦予國家對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力。我國憲法亦在第13條規(guī)定了與不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的社會(huì)義務(wù)條款。但是，法律作為社會(huì)的行為規(guī)則，應(yīng)該從歷史傳統(tǒng)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)、立法目的等多方面綜合考慮。西方在二十世紀(jì)以來大量社會(huì)立法的出現(xiàn)，乃起源于對個(gè)人本位極端化的反思。而在我國漫長的專制歷史中，獨(dú)立的個(gè)人觀念可以說是沒有的，[6]我國正邁向社會(huì)主義法治國家，政府應(yīng)嚴(yán)格遵守法律和執(zhí)行法律，社會(huì)不同階層的利益訴求也應(yīng)納入公共決策的范圍之內(nèi)。從這個(gè)兩個(gè)方面來講，行政權(quán)力都應(yīng)受到嚴(yán)格的約束。因而，我國不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障原則應(yīng)當(dāng)有三：法律保留原則、比例原則和公平補(bǔ)償原則。
(一)法律保留原則
法律保留原則，“即積極意義之依法行政原則，系指行政權(quán)之行動(dòng)，僅于法律有授權(quán)之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權(quán)依據(jù)。”[7]財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性表明其行使受到公共利益的限制，但因其對于公民的生存、自由和人格發(fā)展關(guān)系重大，在憲法保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本精神下，公權(quán)力對其管制或限制必須在法律有明文規(guī)定的前提下才可為之，即對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障需堅(jiān)持法律保留原則。這是民主原則與法治國家原則的必然要求。
(二)比例原則
比例原則 “作為一種具有憲法位階之法律原則，其所被期待的任務(wù)是確定自由權(quán)為公益而犧牲是確有必要且正當(dāng)?shù)��！盵8]其內(nèi)涵有三：適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則。適當(dāng)性原則又稱合目的性原則，指國家所采取的限制手段必須適合而且有助于所追求目的的達(dá)成，并且為正確的手段，是目的與手段之間的對應(yīng)關(guān)系;必要性原則也稱最小侵害原則，此原則要求國家在實(shí)現(xiàn)同一目的時(shí)，應(yīng)采取對公民侵害最小的措施;狹義比例原則是指國家因公益需要而采取的限制措施對公民基本權(quán)利所造成的損失與所欲達(dá)成的目的利益之間應(yīng)該有相當(dāng)?shù)钠胶�，其所造成的損害不得大于所欲追求的利益。亦即國家不能課予公民過度負(fù)擔(dān)，不能因小失大，合法的手段及目的之間存在的損益比例必須相當(dāng)。該原則異于前二者之處在于，其不受追求目的的限制，而是基于利益的衡量。
國家基于公益可對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制。但其作為公民基本權(quán)利之一，受到憲法保障，因此國家的限制行為必須謹(jǐn)慎為之，應(yīng)對“公益上必要”與“私權(quán)上損害”進(jìn)行權(quán)衡以考量限制行為的必要性。如有必要，也應(yīng)選擇損害最小的方式。
(三)公平補(bǔ)償原則
公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)社會(huì)義務(wù)而不再神圣不可侵犯，國家可因公益需求對其加以限制。但若其因此所遭受的損失，超過應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)，形成個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益的特別犧牲時(shí)，國家應(yīng)給予損失補(bǔ)償，方才符合憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神和公平負(fù)擔(dān)理念。若政府對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制行為不考慮補(bǔ)償成本，則易導(dǎo)致只考慮行政成本的限制行為或者行政干預(yù)的泛濫。
由于不動(dòng)產(chǎn)具有不可移動(dòng)或移動(dòng)耗費(fèi)巨大的特性，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，國家往往需要對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收。但是“公共利益絕不應(yīng)該是政治法規(guī)對個(gè)人財(cái)產(chǎn)的剝奪，哪怕只是個(gè)人財(cái)產(chǎn)中最微不足道的一部分。在這種情況下應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行公民法，因?yàn)楣穹ㄊ撬袡?quán)的守護(hù)神�！盵9]不動(dòng)產(chǎn)征收意味著公民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的喪失以致“特別犧牲”，國家自當(dāng)對征收予以合理補(bǔ)償。補(bǔ)償與征收為唇齒條款，無補(bǔ)償則無征收。
“為公共利益之需要而征收私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)給予公平補(bǔ)償之觀念，與近代自由主義市民國家成立之同時(shí)即已確立。”[10]因此，公平原則為不動(dòng)產(chǎn)遭受特別犧牲時(shí)應(yīng)予補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。對于何謂公平補(bǔ)償，學(xué)說上有完全補(bǔ)償說與相當(dāng)補(bǔ)償說兩種。從比較法上觀察，基于被征收人生活秩序的重建理念，“完全補(bǔ)償仍舊是今日先進(jìn)國家征收補(bǔ)償之本則”。[11]
四、不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)困境
我國目前不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障面臨的主要問題是行政干預(yù)過度，從制度層面來看存在以下問題：
(一)憲法保障結(jié)構(gòu)欠完備
我國憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款只規(guī)定了保障和剝奪兩種截然相對的情形，并沒有對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制作出規(guī)定。這種二元結(jié)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障體系無力應(yīng)對實(shí)踐中大量存在的對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制情形。[12]例如，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條的規(guī)定，原住農(nóng)民耕地、林地的使用受到嚴(yán)格的限制，同時(shí)還需忍受保護(hù)動(dòng)物的侵?jǐn)_。但是，在該條例中卻沒有作出相關(guān)補(bǔ)償?shù)娜魏我?guī)定。另外，在憲法關(guān)于補(bǔ)償?shù)臈l款中，沒有體現(xiàn)“公平補(bǔ)償”原則。
(二)城鄉(xiāng)保障水平不平等
我國不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障體系延續(xù)了“城鄉(xiāng)分治”的特點(diǎn)。現(xiàn)有法律對所有權(quán)性質(zhì)不同的不動(dòng)產(chǎn)在征收程序、補(bǔ)償?shù)确矫娴囊?guī)定存在很大差異，國有土地上的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于集體土地上的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。
(三)公眾參與機(jī)制缺乏
我國目前的不動(dòng)產(chǎn)征收以行政權(quán)力為主導(dǎo)，在征收的決策、補(bǔ)償、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，公眾參與的途徑和范圍都非常有限。例如從《土地管理法》第四十六條和第四十八條可以發(fā)現(xiàn)，征收的決策完全是政府單方面作出的。對于該不該征收，如何征收，農(nóng)民只能被動(dòng)服從。2011年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在公共參與方面作出了一些改進(jìn)，在該條例第十一條中規(guī)定了聽證制度，但其范圍僅限于舊城區(qū)改造而且缺乏保障條款。不動(dòng)產(chǎn)征收關(guān)系到公民的根本利益，理應(yīng)讓公眾廣泛而深入地參與到征收的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，保證征收行為的科學(xué)性與合理性，增進(jìn)政府與公民之間的信任。
(四)補(bǔ)償不合理
不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償不合理主要表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和補(bǔ)償范圍偏狹兩方面。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有達(dá)到公平補(bǔ)償?shù)囊�。例如，我國《土地管理法》第四十七條對征收耕地的補(bǔ)償規(guī)定，其測算僅考慮土地的原用途和原產(chǎn)值，未考慮土地所處的區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施條件等與土地價(jià)值密切相關(guān)的因素。失地農(nóng)民實(shí)際收到的補(bǔ)償款難以保證他們原有的生活質(zhì)量。在補(bǔ)償范圍方面，一個(gè)很明顯的例子就是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條把建設(shè)用地使用權(quán)排除在補(bǔ)償范圍之外。
五、我國不動(dòng)產(chǎn)行政法制的完善
財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的確定與形成，通常都需要立法者制定一套法律制度，以之為基礎(chǔ)，憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神才能得以實(shí)現(xiàn)。[13]不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障機(jī)制依保障形態(tài)可分為存續(xù)保障與價(jià)值保障兩種。存續(xù)保障，注重于維持不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)有狀態(tài)，確保權(quán)利人能依不動(dòng)產(chǎn)的存續(xù)狀態(tài)自由實(shí)現(xiàn)使用、收益、處分等權(quán)能，免受國家的恣意剝奪或者限制。價(jià)值保障的側(cè)重點(diǎn)在于公平補(bǔ)償不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)損失。我國不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)行政法制的完善首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)保障，其次是實(shí)現(xiàn)價(jià)值保障。(一)完善憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
由上文論述可知，我國憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺失“限制”層規(guī)定，使得憲法無力應(yīng)對實(shí)踐中大量的對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制情形。借鑒《德國基本法》第十四條⑤的規(guī)定，在我國《憲法》第十三條加入財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制規(guī)定，即“財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與限制由法律規(guī)定。”在原有的二層結(jié)構(gòu)中引入“限制”層，增加國家對公民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制⑥的成本，能減少行政權(quán)力不必要的干預(yù)，使得公民盡可能維持其權(quán)利的存續(xù)狀態(tài)。即使該存續(xù)狀態(tài)因公益需求無法保障，公民也可通過補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)價(jià)值保障。
(二)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的征收補(bǔ)償制度
城鄉(xiāng)之間不動(dòng)產(chǎn)的分布差異是不同保障方式和策略的邏輯起點(diǎn)，但不是保障水平懸殊的理由。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障形勢更加嚴(yán)峻，而相對城鎮(zhèn)居民更加弱勢的農(nóng)民顯然更需要制度的保障和支持。所以，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的征收補(bǔ)償制度，平等保護(hù)公民的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。
(三)引入比例原則
不動(dòng)產(chǎn)征收首先應(yīng)思考的是“該不該征收”，而非“如何征收”的問題，[14]即需要引入比例原則的考量，強(qiáng)調(diào)目的和手段的對稱性，注重公共利益與私人利益的平衡控制。我國目前只在少數(shù)法律條文中能隱約看到比例原則的影子，⑦未將其明確規(guī)定。將其引入不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障體系，將促使行政機(jī)關(guān)把征收作為取得公民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的例外方式。即使征收，也應(yīng)采取損害最小的方式，以滿足手段的正當(dāng)性。引入比例原則這一具有憲法位階的法律原則，鑒于我國的憲法不具可訴性，宜體現(xiàn)在行政法之中。
(四)完善公眾參與機(jī)制
不動(dòng)產(chǎn)征收與公民的切身利益關(guān)系十分密切，公眾參與不動(dòng)產(chǎn)征收，可以就是否符合公共利益、征收的必要性、補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)、征收的實(shí)施等問題與政府協(xié)商，是公民表達(dá)自己利益訴求、⑧監(jiān)督政府征收權(quán)的重要渠道。擴(kuò)大公眾參與的范圍、深化公眾參與的程度是完善我國不動(dòng)產(chǎn)征收公眾參與機(jī)制的必然要求。參與范圍上，在現(xiàn)行的舊城區(qū)改造基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至除國家安全、公共安全等緊急情況外，其他的征收都必須舉行聽證會(huì);參與程度上，除國家安全、公共安全等緊急情況外，征收計(jì)劃的制定、補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放、搬遷安置等都應(yīng)允許公眾參與討論、協(xié)商和監(jiān)督。不能忽略的是，公眾參與也需要有獨(dú)立的司法來解決不同利益之間的爭議，確保少數(shù)人合法利益得到保護(hù)。
(五)公平補(bǔ)償
如何補(bǔ)償是不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值保障的核心問題。公平補(bǔ)償為現(xiàn)代法治國家普遍遵循的損失補(bǔ)償原則。我國在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條確立了對房屋征收的公平補(bǔ)償原則，但是在憲法層面和集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收制度中沒有規(guī)定“公平”二字。為體現(xiàn)憲法保障公民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)和人人平等的精神，應(yīng)將《憲法》第十三條中的“給予補(bǔ)償”修改為“給予公平補(bǔ)償”，從憲法層面給予集體土地上不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)和國有土地上不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)同等保障。
公平補(bǔ)償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)一般以市場價(jià)格為參照。城市里不動(dòng)產(chǎn)交易頻繁，較易形成合理的市場價(jià)格。但集體土地因不能進(jìn)入市場流通，無法形成“市場價(jià)”作為補(bǔ)償參照標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者建議“確立以市場定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在市場定價(jià)方面……可以通過土地評估事務(wù)所等市場中介機(jī)構(gòu)的綜合評估，如根據(jù)地塊所處位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出土地的市場參考價(jià)格，為征地補(bǔ)償提供市場參考價(jià)格�！盵15]筆者認(rèn)為，按照被征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后的市場價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償更接近實(shí)際的價(jià)值，也更有利于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)擁有人重建生活秩序。
征收補(bǔ)償是以填補(bǔ)損失為目的，其范圍應(yīng)以權(quán)利人的直接損失為限，不包括間接損失。因此，建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)在補(bǔ)償范圍之內(nèi)。集體土地上不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失補(bǔ)償范圍除了法律規(guī)定的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償外，殘存地補(bǔ)償、鄰接地補(bǔ)償?shù)纫矐?yīng)納入補(bǔ)償范圍。
損失補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)哪耸枪竦暮戏ɡ嫠馐艿膿p失。對于違章建筑，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)行不補(bǔ)償制度。但違章建筑的存在，部分原因是因?yàn)檎L期管理疏忽。從信賴?yán)姹Ｗo(hù)的觀點(diǎn)出發(fā)，于征收時(shí)完全不予補(bǔ)償，有失公允。[16]實(shí)踐中還存在如居住者生活特別困難，違章建筑被剝奪后別無去處的情形，國家若不適當(dāng)補(bǔ)償予以救助，恐造成人道主義危機(jī)。雖然不能因?yàn)檫`法而獲利已成為法律的準(zhǔn)則，但是對于違章建筑，基于特定的情況，非不能予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
【不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障內(nèi)涵及其行政法制意蘊(yùn)論文】相關(guān)文章：
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