中國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法面臨的困境論文
要探討林業(yè)行政執(zhí)法，首先要明晰行政執(zhí)法的歷史淵源。
現(xiàn)代意義上的行政執(zhí)法是資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，建立在國(guó)家權(quán)力分立的基礎(chǔ)上。17世紀(jì)，法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)展洛克的分權(quán)學(xué)說(shuō)，主張把國(guó)家權(quán)力劃分為立法、司法和行政，并分別由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同行使，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力相互制約、制衡的目的。
我國(guó)最早的“行政”二字出現(xiàn)在距今超過(guò)2 000 a的古籍《左傳》中，但其“行政”的含義是指與國(guó)家無(wú)關(guān)的個(gè)人或者組織的活動(dòng)，與現(xiàn)代意義上的行政是有著本質(zhì)的區(qū)別。20世紀(jì)初，在社會(huì)大變革的背景下，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)體制快速向近現(xiàn)代文明體制過(guò)渡，我國(guó)近現(xiàn)代意義上的行政執(zhí)法體制和理念逐漸形成。在建國(guó)以后很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)用命令、指導(dǎo)、政策代替行政執(zhí)法。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，作為建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的上層建筑--行政執(zhí)法得到了跨越性的發(fā)展；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展也對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法參與度和行政執(zhí)法理念完備性提出了更高的要求[1].
1 我國(guó)現(xiàn)行林業(yè)行政執(zhí)法存在的問(wèn)題
回溯歷史，我國(guó)古代一直奉行中華法系。由于國(guó)內(nèi)外不同的法律發(fā)展理念、發(fā)展歷程，我國(guó)業(yè)已消亡的中華法系和當(dāng)下興盛的大陸法系和歐美法系在法律內(nèi)在精神、闡釋和理解均有較大的差異[2].近代以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模地移植西方國(guó)家的法律體制、法律制度，其中就包括了建立在西方資產(chǎn)階級(jí)革命興盛和權(quán)力分立基礎(chǔ)上的行政執(zhí)法；同時(shí)，我國(guó)行政執(zhí)法理念受到中華法系的影響，使我國(guó)行政執(zhí)法的立法完善程度、執(zhí)法的規(guī)范程度仍存有較大的不足。相對(duì)于一般意義上的行政執(zhí)法，我國(guó)的林業(yè)行政執(zhí)法由于林業(yè)行業(yè)的特殊性，其不完善性也有自己的特點(diǎn)，縱觀我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法，其欠缺具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
1.1 立法上的缺陷
1.1.1 程序不透明我國(guó)因襲“重實(shí)體、輕程序”的法律傳統(tǒng)，對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法實(shí)體法比較重視，對(duì)程序法則是長(zhǎng)期的忽視，所制定的程序性規(guī)范大多零星分散于成文實(shí)體法中，沒(méi)有形成一部系統(tǒng)的、獨(dú)立的林業(yè)行政執(zhí)法程序法。英國(guó)古有法諺“遲到的正義非正義”,程序正義是司法正義的底限，看不見(jiàn)的程序就如同永不能觸及的正義，毫無(wú)意義可言。近年，雖然我國(guó)加快了林業(yè)行政執(zhí)法程序法的制訂和建設(shè)，但是制訂的法律、法規(guī)多為抽象性、原則性的表述，在實(shí)際的工作中不具有可操作性，致使在實(shí)務(wù)中，林業(yè)行政執(zhí)法主體有過(guò)大的自由裁量權(quán)。
1.1.2 缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督在我國(guó)，林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多為林業(yè)部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其本身隸屬于林業(yè)部門，人、財(cái)、物都依靠林業(yè)部門，自身獨(dú)立性弱，執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)一體，既起不到監(jiān)督的作用，也不符合監(jiān)督的本質(zhì)要求�！斑@種不足使我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法的內(nèi)部無(wú)論其監(jiān)督內(nèi)容、方式如何公平合理，仍極有可能流于形式。”[3]
此外，由于缺乏相對(duì)獨(dú)立的林業(yè)行政執(zhí)法外部監(jiān)督和行之有效的輿論監(jiān)督，加之我國(guó)林業(yè)資源分布廣泛，林業(yè)行政執(zhí)法的廣泛性、隱蔽性強(qiáng)；同時(shí)，有錯(cuò)綜復(fù)雜的利益牽絆，使得內(nèi)部監(jiān)督對(duì)于林業(yè)行政執(zhí)法的效用微乎其微，而外部監(jiān)督不管從介入時(shí)間和范圍都不足以對(duì)其進(jìn)行行之有效的約束。
1.1.3 行政主體分散、職能重疊林業(yè)行政執(zhí)法的職能分散在森林防火、森林公安、林政資源等多個(gè)職能機(jī)構(gòu)中，缺乏對(duì)整個(gè)林業(yè)行政行為進(jìn)行統(tǒng)一管理的執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)，每一個(gè)林業(yè)行政執(zhí)法職能對(duì)應(yīng)的是多個(gè)的行政執(zhí)法崗位，換句話說(shuō)，就是一個(gè)行政主體行使兩種以上的行政職能。這種現(xiàn)狀使我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)過(guò)度分散，且在內(nèi)容和權(quán)限存在交叉重疊的現(xiàn)象。這種林業(yè)行政職能的交叉重疊非常容易造成林業(yè)行政執(zhí)法的不到位和不作為，降低行政效率[4].
1.2 執(zhí)法上的缺陷
1.2.1 執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)偏低我國(guó)已經(jīng)成為世界上林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快的國(guó)家，我國(guó)的林業(yè)行政執(zhí)法面廣、執(zhí)法任務(wù)重、執(zhí)法要求高，這對(duì)我國(guó)的林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍提出了較高的.要求，而與這種高要求相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀4].同時(shí)，部分執(zhí)法人員不具有行政執(zhí)法資格，這也是我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法的一大不足。具有法定的機(jī)構(gòu)編制和人員編制是行政主體資格取得的要件，非法定機(jī)構(gòu)和人員是不能取得行政主體資格的[5].目前，我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)下的機(jī)構(gòu)編制、人員編制和執(zhí)法能力均不能保證高質(zhì)量、高效率地完成林業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)[6].
1.2.2 行政相對(duì)人法律意識(shí)淡薄我國(guó)的林業(yè)行政執(zhí)法相對(duì)人大多數(shù)是林農(nóng)和農(nóng)民，其法律接受力相對(duì)薄弱，且其關(guān)注的最多的還是自身的溫飽和個(gè)人利益問(wèn)題，對(duì)于林業(yè)行政執(zhí)法的目標(biāo)持不理解、不支持或者對(duì)抗、抵制的態(tài)度[7-9].相對(duì)人法律意識(shí)的淡薄對(duì)我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法工作的開(kāi)展造成了的較大的阻力。要從本質(zhì)上完善我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法，必須要在立法層面和執(zhí)法層面進(jìn)行有針對(duì)性的改革，多管齊下全面推進(jìn)。
2 結(jié)語(yǔ)
林業(yè)行政執(zhí)法對(duì)于保護(hù)森林資源、促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。但也必須看到，我國(guó)的林業(yè)行政執(zhí)法還存在許多亟待完善和改革的地方，比如缺乏獨(dú)立的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，重實(shí)體、輕程序，執(zhí)法行為不規(guī)范等問(wèn)題。我們要充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)峻性，對(duì)癥下藥進(jìn)行改革。
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