關(guān)于行政合作治理中公共利益的維護的論文
顯而易見，由行政系統(tǒng)主導的合作治理已經(jīng)成為當代行政法治的基本方式之一。法治發(fā)達國家大都構(gòu)建了合作治理的相關(guān)制度和規(guī)范，其制度化和規(guī)范化有著深刻的法理基礎(chǔ)。恰如有學者所言：“新的治理模式對這些傳統(tǒng)假定提出了挑戰(zhàn)。其通過在法律程序的各個階段引入更多行動者，來拓展決定做出的活動場域。其也使這些新的行動者帶來的專門意見和經(jīng)驗的類型更加多元化。
革新新政治理是一種根源于鼓勵多元行動者參與，并使公民的角色由被動轉(zhuǎn)為主動的制度。規(guī)范性權(quán)威的行使是多元化的。不斷增長的參與逐漸滲透到了法律程序的多個層面和階段——立法，規(guī)則的頒布，政策的執(zhí)行和實施。在晚近的幾十年間，大量的政策試圖強化非政府的個人和群體參與公共過程。新的群體要求更接近政策過程，并在治理社會制度的過程中獲得一席之地。多元化的參與被認為是創(chuàng)造規(guī)則、促進改革和管制新的市場現(xiàn)實的一種方式。
正如我們將看到的，參與的全部目標遠遠不止單純的實現(xiàn)政策目的這么簡單;其增強了公民參與政治和市民生活的能力�！迸c之相適應(yīng)，我國近年來也在諸多方面推行了合作治理，如相關(guān)管理的適當外包、公共服務(wù)外包，以及其他由私人與行政系統(tǒng)合作進行治理的情形。應(yīng)當說，合作治理在我國已經(jīng)越來越普遍。行政合作治理是一種多主體的治理，是一種由民間或者私人主體參與或者主導的治理，所以，如何在治理過程中不偏離原來治理的目標，尤其是相關(guān)私人主體參與治理以后如何在治理過程中維護公共利益，便成為相關(guān)主體不得不面對的、不得不重視的問題。
然而，我國的合作治理尚處于起步階段，人們尚未對合作治理中的利益關(guān)系進行相應(yīng)的研究，更談不上進行細致的量化分析。這使得合作治理存在著阻滯或者侵害公共利益的風險�；诖�，筆者撰就本文，擬對行政合作治理中公共利益的維護做初步探討。
一、行政合作治理中涉及的利益關(guān)系
行政合作治理是指受行政主體主導的在行政執(zhí)法和行政管理中由諸多主體共同參與決策和執(zhí)行的治理過程。合作治理是一種在新的行政法治格局下的新型治理機制，該治理機制有三個關(guān)鍵要素，必須予以把握。第一個要素是，它是治理中的主體的合治。在傳統(tǒng)行政治理中，行政主體是治理的當然主體和唯一主體，行政相對人或者其他社會主體在通常情況下只是治理的對象而非治理的主體。
個體以個體利益為行為目標，追求收益和成功;行政以公共利益為目標，為普遍利益而行動。個體在其相互關(guān)系中處于一種平等的地位。而保護普遍利益的行政在個體面前則處在一種非平等的地位。作為公共權(quán)力，它擁有某些特權(quán)使它能夠保護這種普遍利益。
行政合作治理則不同，它的治理主體是多元的，既包括行政主體，也包括傳統(tǒng)意義上的行政相對人和利害關(guān)系人，甚至還包括其他社會主體，他們是通過治理這一事實而聯(lián)系在一起的。但同時他們必須達成意志和行為方式上的合致。也就是說，合作治理的主體是在共同目標的框定下進行治理的，亦是在意志相對一致下進行治理的，這是合作治理的首要特征。
而這同時也帶來了合作治理中利益關(guān)系的復雜性，因為在傳統(tǒng)的“行政高權(quán)”的治理格局中，其中的利益關(guān)系具有唯一性，而在合作治理情形下，這種唯一性便不復存在。第二個要素是，它所體現(xiàn)的是公與私的合作關(guān)系。行政法治是由行政主體主導的，而行政主體是公權(quán)主體，治理過程由公權(quán)進行主導，而調(diào)整這種治理關(guān)系的也是傳統(tǒng)意義上的公法而非私法。但在合作治理中，便出現(xiàn)了公與私的交織，就治理本身而論，治理是公共行為，是為了形成公共秩序而為之的行為，這是沒有爭議的。
但介入到治理中的私方主體則體現(xiàn)的是私法關(guān)系，是私權(quán)對公權(quán)的介入。如果說行政法治中公權(quán)的唯一性不需要進行論證的話，那么，合作治理中由于私方主體的介入，則使得原來唯一的利益格局發(fā)生了些許變化，因為私方主體介入到治理之中，在實現(xiàn)公共治理目標的同時也追逐著自身的利益，利益的多元性便成為治理過程中的一個基本事實。第三個要素是，它體現(xiàn)出合作治理中相關(guān)投入和產(chǎn)出的復雜關(guān)系。合作治理必須有一定的投入。
二、行政合作治理中阻礙公共利益的基因
行政合作治理要比由“行政高權(quán)”主導的治理復雜得多。雖然合作治理已經(jīng)成為法治發(fā)達國家行政治理的主旋律，也演變?yōu)槲覈姓卫淼陌l(fā)展方向，但不爭的事實是，在合作治理中產(chǎn)生了諸多新的矛盾，其中主要矛盾體現(xiàn)在三個方面。第一個方面的主要矛盾是利益與秩序的矛盾。合作治理和傳統(tǒng)的行政治理目的一致，都是要構(gòu)造良好的社會秩序，這也是合作治理的最高目標和最高境界。
與“行政高權(quán)”主導的治理相比，合作治理非常明顯地加入了利益元素，例如，上述的一個私方主體或者行政主體以外的其他社會主體之所以愿意參與到治理過程中來，愿意成為合作治理中的主體之一，他首先考慮的是自身的利益。反過來說，若參與治理的私方主體不能獲取任何形式的利益，那么他們就不會有參與治理的積極性和主動性，這是顯而易見的。顯然，合作治理中有兩個關(guān)鍵詞，一個是社會秩序，另一個是利益。這兩個關(guān)鍵詞從法理學上講，從來就是難以一致的。也就是說，在追求社會秩序的同時，有可能傷害到某種潛在利益，而在盡力保護某種利益的同時，則有可能影響社會秩序的構(gòu)建。而合作治理使這兩個要素共同存在于同一體系中，并使它們成為合作治理中的敏感詞或者敏感要素。
事實上，一些國家所遇到的社會治理過程中的問題也體現(xiàn)了私方主體利益追逐和社會秩序之間的矛盾。第二個方面的主要矛盾是個體與群體的矛盾。歸屬于行政系統(tǒng)中的治理，無論是傳統(tǒng)的治理模式還是新的治理模式，它所考量的都是公共價值，都是以公法所設(shè)定的關(guān)系形式為治理目標的`，就是通過治理實現(xiàn)公法機制和公法規(guī)范所設(shè)定的社會調(diào)控過程。
三、行政合作治理中公共利益維護的價值
合作治理從法治形式上講有三個方面需要予以強調(diào)。其一，合作治理改變了傳統(tǒng)的行政治理模式。行政法治中的治理模式是一個發(fā)展變化著的事物，我國行政法治以“管理論”作為理論基礎(chǔ)，該理論基礎(chǔ)將行政系統(tǒng)放置在治理的核心地位，與其說行政系統(tǒng)是在進行社會治理，還不如說行政系統(tǒng)是在進行社會管理，其本質(zhì)具有明顯的權(quán)力擴張性：“行政機關(guān)就是在具體的管理活動過程中，以立法機關(guān)的基本規(guī)則為參照完成社會秩序之設(shè)定的。行政機關(guān)設(shè)計新的社會秩序的權(quán)能實質(zhì)上是建立行政法規(guī)范的活動，行政法的擴權(quán)本質(zhì)便從這種秩序設(shè)計中體現(xiàn)出來�！彼鼈冇兄叨鹊墓芾頇�(quán)威，有著豐富的管理手段，尤其在行政相對人面前，它們的行為幾乎不受任何約束。
中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了社會治理的概念，這就是要求在治理過程中有廣泛的社會主體的參與。輥輱訛近年來，“參與性治理”、“給付性治理”、“服務(wù)性秩序”等成了我國社會治理的熱點問題。這些新的治理理念的出現(xiàn)已經(jīng)悄然地改變了我國的行政治理模式。合作治理與參與治理、給付治理是相輔相成的，是一個事物的兩個方面。以此而論，合作治理是我國行政法治發(fā)生革命性變化的表現(xiàn)，必須充分認識它的價值和地位。其二，合作治理應(yīng)當被認為是行政治理過程中的一個手段。
行政治理的目的是形成良好的社會秩序，形成良好的公共秩序�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，依法治國，就是要化解社會矛盾和解決社會糾紛，形成良好的社會秩序，這非常清晰地表明任何治理都不能夠違背這種原則。因此，無論是傳統(tǒng)的“行政高權(quán)”治理還是新的合作治理，其追求的最高目標是一致的。換言之，合作治理只是治理過程中的一個手段，該手段是對傳統(tǒng)治理手段的升華，或者是說對傳統(tǒng)治理手段的補充。這便刻畫了如下問題：治理過程中無論涉及什么樣的利益關(guān)系，其追求公共利益和公共秩序是最高衡量標準，其他利益的存在和維護只是一個手段。
其三，合作治理的目的是為了調(diào)動相關(guān)社會主體的積極性。在我國，行政法治過程曾經(jīng)處于一種相對封閉的狀態(tài)。我國社會普遍認為國家管理和社會管理是官方的事情，而與私人并無直接關(guān)系。這便造成了在傳統(tǒng)行政法治中，其他社會主體沒有參與的積極性和主動性，他們甚至形成了樂于接受“行政高權(quán)”管控的慣性，基本上將行政過程交給行政系統(tǒng)這一個主體而為之。然而，在選擇了社會治理的治理模式之后，治理已經(jīng)不僅僅是官方的事情而更多地是全社會的事情，所以，必須引入更多的社會資源，必須讓更多的社會主體參與到治理過程中來。
合作治理就是為了調(diào)動私方主體參與治理的積極性。在我國，合作治理有著深刻的理論基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。上述三個方面是合作治理的精神實質(zhì)，從這些精神實質(zhì)進行演繹，便可以梳理出合作治理中公共利益維護具有下列價值。
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