法規(guī)草案起草體系的構建

　　摘 要：法規(guī)草案起草體系的構建涉及多個方面。本文從指導原則、起草主體、起草程序和相關配套制度等方面結合理論和實踐進行了分析探討。在此基礎上提出構建地方性法規(guī)起草體系的具體設想。

　　關鍵詞：法規(guī)草案，體系，指導原則，主體，方式，程序，配套制度

　　法規(guī)起草是立法過程中一個必經的基礎性階段，是指“有由關機關、組織、人員將擬議提交有權機關審議、表決的法的原型按一定的要求形諸于文字的活動�！� 在我國，目前地方性法規(guī)的草案起草相當不規(guī)范，在操作上帶來很多問題，嚴重影響了立法的質量和效率，因此構建地方性法規(guī)草案起草體系就具必要性和緊迫性。

　　法規(guī)草案起草是一個系統(tǒng)的工程，它涉及到各方面的資源配置、制度安排和法律法規(guī)支持。

　　一、法規(guī)起草的指導原則

　　法規(guī)起草涉及多個環(huán)節(jié)和部門，為做好起草工作，組織和實施都應遵循一定的指導原則。

　　1、合法性原則。應該指出的是，2000年開始實施的《立法法》將提案、審議、表決和公布納入立法程序范疇對起草卻未作規(guī)定僅在第二章第五節(jié)“其他規(guī)定”，中的第48條作出附帶性規(guī)定：“提出法律案應當同時提出法律草案文本及其說明”，在法律上起草權依附于提案權，起草并不作為正式的一個立法程序。所以，目前很多立法實踐因此忽視起草工作的規(guī)范性和程序的合法性。盡管有些情況由普通公民、團體起草的草案，那至多是一個立法建議，只有在被有權主體接受、采納并經過相應地加工整理之后，才有可能作為正式的立法議案由有關的提案主體以自己的名義提請審議。這種情況下的起草當然不屬于立法程序的內容。但是如果是立法機關作出了起草某項法律草案的決策并成立了起草班子或委托有關機關、組織起草，性質就不同了。這就意味著某項具體的立法工作的正式啟動，此時的起草是立法程序的有機組成部分，同樣應受程序規(guī)則的約束和支配。同時，立法也是一個實體法獲得合法性和正當性的程序，他的合法性和正當性直接影響著實體法的合法性和正當性。也就是說，只有按照正當立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法結果合法性的標志。再者，立法過程也是一個法治宣傳的重要方面。草案的起草作為立法中文本的成形環(huán)節(jié)，應當十分重視法治原則。

　　2、立法機關主導的原則�，F(xiàn)代立法所要實現(xiàn)的是一種整體利益。而不是某種局部或個別利益，它既包括行政管理所保護的公共利益，也包括立法要保護的公民、法人和其他社會組織的利益。立法利益絕不是狹隘的部分或個別利益，法應當維護利益的整體性。這就要求立法機關在立法過程中應當始終，占據主導地位。立法機關的主導不僅僅存在于審議和表決階段也體現(xiàn)在起草過程中。立法機關應當使自己的立法目的和意圖成為貫穿草案全文的基本指導思想和原則。目前立法實踐中部門（一般是行政機關）起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導思想和價值趨向，導致部門利益膨脹和權利義務失衡，損害了立法利益的整體性。

　　3、民主科學原則。民主是法律法規(guī)獲得權威和合法性的一個重要來源。如盧梭所言： “法律乃足公意的行為”，而“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。” 立法機關的職責不僅是通過既定的程序使這種意志上升為法律法規(guī)，更重要的是，它應在程序上確保法律法規(guī)能體現(xiàn)人民的共同意志。也就是說，立法機關不能只作為一個使規(guī)則“合法化”，（具有形式合

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