抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制
黃玉清我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。抽象行政行為屬于行政機(jī)關(guān)行為之一，當(dāng)屬首長負(fù)責(zé)的范圍。
我國目前尚未制定行政程序法，理論界對抽象行政行為的程序存在較大爭議。筆者認(rèn)為，抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制：
一、抽象行政行為的特點(diǎn)決定了抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對未來發(fā)生的不特定事項(xiàng)設(shè)定權(quán)利、義務(wù)而制訂普遍行為規(guī)則的行為，是具體行政行為的對稱，也是行政主體做出具體行政行為的依據(jù)。從行為涉及的主體看，抽象行政行為涉及面廣，凡符合其調(diào)整范圍的相關(guān)人和事均受其約束，因而，其實(shí)施后果具有廣泛性。正是鑒于上述特點(diǎn)，如果抽象行政行為不當(dāng)，必然會對社會造成很大危害，而不像某一具體行政行為僅對個(gè)別人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度考慮，抽象行政行為的表決程序不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，而應(yīng)實(shí)行集體表決制。
二、從立法成本和訴訟成本的角度考慮，抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。行政法規(guī)和行政規(guī)章生效后對個(gè)人或組織具有普遍約束力和強(qiáng)制力。違法或不當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)或行政規(guī)章會嚴(yán)重?fù)p害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政立法行為的監(jiān)督，對違法或不適當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以撤銷或改變。我國也確實(shí)有一套行政立法監(jiān)督體系，這體現(xiàn)在憲法、立法法、地方組織法和行政訴訟法等法律中的相關(guān)規(guī)定中。上述有關(guān)規(guī)定為全國人民代表大會常委會、國務(wù)院、地方人大、上級機(jī)關(guān)和人民法院等行政監(jiān)督主體對違法或不當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)和行政規(guī)章設(shè)定了撤銷權(quán)、修改權(quán)或司法建議權(quán)。且不說上述監(jiān)督體制完備程序如何、作用發(fā)揮程度如何，但有一點(diǎn)是可以肯定的，即以上監(jiān)督都是事后監(jiān)督，如果僅憑行政首長的個(gè)人意志決定行政法規(guī)或行政規(guī)章的命運(yùn)，相對于人大立法的表決而言，行政法規(guī)規(guī)章違法或不當(dāng)?shù)目赡苄员厝粫哂谌舜罅⒎�，由此必然會加大立法成本和訴訟成本。行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令和決議等其他抽象行政行為亦是如此。因而，從經(jīng)濟(jì)行政的角度考慮，首長負(fù)責(zé)制不適合于抽象行政行為。
三、從弘揚(yáng)民主、抵制長官意志的角度考慮，抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。行政立法有一個(gè)很大的特點(diǎn)就是規(guī)范性文件的制定過程整個(gè)都在行政系統(tǒng)內(nèi)部來完成，因?yàn)閷?shí)行的是首長負(fù)責(zé)制，文件通過及簽署與否的決定權(quán)在行政首長。另外，我國的行政追償制度只對在具體行政行為過程中有故意或重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員追究賠償責(zé)任，但對抽象行政行為卻沒有相關(guān)規(guī)定，這在一定程度上也會助長行政首長對職權(quán)的濫用和長官意志的滋生，而不利于民主化的進(jìn)程。
此外，從我國的司法實(shí)踐來看，抽象行政行為也不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。目前行政系統(tǒng)內(nèi)許多規(guī)范性文件相互之間在某些具體規(guī)定上存在沖突已是一個(gè)不爭的事實(shí)，這也是我國立法體制中亟待解決的問題。從一定角度講，上述問題的產(chǎn)生與行政首長負(fù)責(zé)制不無關(guān)系。行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)在一定意義上也都是行政首長長官意志的反映。
已于今年7月1日生效的立法法第七十五條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定”。這實(shí)際上在立法上明確了對抽象行政行為首長負(fù)責(zé)制的限制。為了促進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化，應(yīng)當(dāng)逐步縮小抽象行政行為首長負(fù)責(zé)制的適用范圍。
抽象行政行為不宜實(shí)行首長負(fù)責(zé)制