監(jiān)督，能否與法治兼容？-從法治立場來反思監(jiān)督制度

　　提要：中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度歷來發(fā)達并有頑強的生命力，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是一種權(quán)力關(guān)系“疊床架屋”式的堆砌，這種傳統(tǒng)模式的固有特征在于：容易治標，卻難以治本；權(quán)力范圍廣泛，卻非規(guī)范化；監(jiān)督者大義凜然高風亮節(jié)，卻把制度依賴于監(jiān)督主體及個人的因素；監(jiān)督操作靈活，但制度運作效果缺乏穩(wěn)定性。傳統(tǒng)監(jiān)督制度實為人治底下的制度模式。如果傳統(tǒng)監(jiān)督制度不改造成現(xiàn)代監(jiān)督制度，監(jiān)督永遠會是被法治所排斥的作為另類而存在的制度。所以需要對監(jiān)督制度進行根本性的轉(zhuǎn)變：參照法治原理，以分權(quán)制約和正當程序為原則，以法治的方式進行監(jiān)督制度的變革和運行，將傳統(tǒng)的監(jiān)督制度納入法治系統(tǒng)，使其成為法治內(nèi)在的構(gòu)成部分。

　　關(guān)鍵詞：監(jiān)督，傳統(tǒng)監(jiān)督模式，法治

　　在西方制度體系中不存在稱為“監(jiān)督”這樣的公法意義上的制度。除了在個別國家稱市鎮(zhèn)長官為Supervisor之外，Supervision 或Supervisor都是在非國家性的場合使用[1].《牛津法律大辭典》中幾乎找不到一個與漢語“監(jiān)督”對應的英文詞匯。然而在中國，“監(jiān)督”是從古到今我們政治生活中十分重要的一個詞匯，監(jiān)督也是我們政治法律體系與社會結(jié)構(gòu)體系中極其重要的制度現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。

　　為什么中國歷代的監(jiān)督制度如此發(fā)達，而又難以產(chǎn)生廉潔高效的政府呢？為什么在沒有監(jiān)督制度的歐美法治國家卻不必象我們這樣擔心政府權(quán)力的膨脹或腐敗呢？監(jiān)督究竟是不是適合在法治國家存在并發(fā)揮實效？人們倡議制定《監(jiān)督法》的可行性的法理依據(jù)是否可能存在？在中國建構(gòu)法治的今天，法治是否能夠?qū)�傳統(tǒng)的監(jiān)督模式予以兼容呢？如果可能，那么監(jiān)督制度具備什么條件才能被法治兼容呢？十余年前某些有識之士曾針對監(jiān)督制度的弊端，提出過“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一被稱為“監(jiān)督悖論”的問題，這固然需要引起重視，但本文對我國傳統(tǒng)的監(jiān)督模式的反思不僅限于此。

　　在中國反腐倡廉的今天，無論法律意義上的還是政治意義上的或社會生活意義上的監(jiān)督或監(jiān)督制度，都因功能上的必要性而被舉國上下普遍地予以關(guān)注和支持。隨著一批批腐敗分子的被監(jiān)督，被查辦，坊間百姓無不拍手稱快。我們更愿意倡導“反” 腐敗的口號，而不屑于建立“防” 腐敗的制度。監(jiān)督制度盡管能夠揭露與懲處腐敗方面體現(xiàn)了“反”腐敗，但是它難以防止和堵絕腐敗。這樣日復一日，年復一年，我們的“防止腐敗”制度卻因“反對腐敗”的監(jiān)督力度的不斷加強而日益疏忽，制度建構(gòu)的迫切性因反腐敗的政治成就的不斷增長而日漸消遁。2005年初國務院第三次廉政工作會議上，中央領(lǐng)導強調(diào)要用改革的辦法解決產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的深層次問題，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強制度建設，加大對權(quán)力運行的監(jiān)督與制約[2].真正的法治國家并不只停留在“反對腐敗”的監(jiān)督上，而是需要建立“防止腐敗”的正規(guī)制度。

　　一、監(jiān)督制度在中國的頑強生命力

　　監(jiān)督[3]在中國源遠流長。盡管它不是現(xiàn)代意義上的“制度”，但我們不得不承認監(jiān)督在中國是作為一種制度而長期存在和發(fā)展沿革的。只不過這種制度不是今天我們所謂的法治意義上的制度（制度還存在于人治社會，所以還存在人治意義上的制度）。

　　唐宋以前的言官與察官分立，諫官司言，監(jiān)督君主，御史司察，監(jiān)督官僚。從功能上看，是對君主權(quán)力和官僚權(quán)力的約束。在傳統(tǒng)政治思想中，前者則源于民本思想，其極致便是孟子主張的“暴君放伐論”，后者是“忠君”和“吏治”的體現(xiàn)，如韓非認為國君對臣下要“因任而授官，循名而責實，操

[1] [2] [3] [4]