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建立中國(guó)的法律規(guī)范審查制度－－對(duì)修憲理論的一點(diǎn)探討
中國(guó)憲法再次面臨修正。每次修憲總是引起社會(huì)各界的廣泛議論，這次修憲更是基于一種被喚醒的憲政意識(shí)之上。法學(xué)界的反響尤其熱烈，因?yàn)閼椃ó吘故菄?guó)家最重要的法律，理所當(dāng)然是職業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)。出于不同的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，各方對(duì)憲法應(yīng)該作出哪些修正提出了不同的看法。有的認(rèn)為非得大改，有的認(rèn)為只能小修，有的則認(rèn)為關(guān)鍵還在于建立憲法實(shí)施的制度保障。且不論這次修憲能夠進(jìn)行到什么程度，修憲作為一個(gè)過程已經(jīng)激發(fā)了社會(huì)對(duì)憲法的熱情。可以不夸張地說，修憲意味著中國(guó)“憲政時(shí)刻”[1]的來臨。
1982年憲法有許多值得肯定之處，但由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和觀念的迅速變革，憲法也確實(shí)存在著許多需要修正的地方。然而，由于實(shí)際條件的限制，即使法學(xué)界對(duì)憲法中的某些問題存在較為一致的共識(shí)，明文修正也未必是一條走得通的路。我們目前還缺乏一種適合中國(guó)發(fā)展的修憲理論，缺乏一種關(guān)于修憲基本原則的系統(tǒng)學(xué)說，缺乏一種如何把憲政理念和中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的行動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)。事實(shí)上，憲法所表達(dá)的理想和現(xiàn)實(shí)狀況之間的差距是如此之大，以至往往使人感到束手無策。
但也正因?yàn)槿绱�，一個(gè)顯然的問題擺在我們面前：為什么不從縮小現(xiàn)實(shí)和理想之間的差距入手？本文的目的并不是發(fā)展一套系統(tǒng)的修憲原則，但目前的問題是如此顯然和迫切，以至于筆者相信一條大的基本原則是不會(huì)錯(cuò)的：任何修憲的首要原則是注重實(shí)效，因而都應(yīng)該從完善憲法規(guī)則的實(shí)施機(jī)制開始。如果憲法不能獲得實(shí)施，那么無論如何完美的規(guī)定都是沒有意義的；反過來，如果憲法獲得了有效的實(shí)施，那么無論什么憲法缺陷都可以在解釋和實(shí)施過程中被發(fā)現(xiàn)并糾正。因此，修憲的首要原則是拋棄形式主義。與其出臺(tái)一個(gè)雷聲大、雨點(diǎn)小的“制度”，在把憲法裝點(diǎn)得更為完善的同時(shí)也使憲法的實(shí)施更加困難，還不如踏踏實(shí)實(shí)做一點(diǎn)目前力所能及的小事。
本文就是從這個(gè)角度提一點(diǎn)低調(diào)但筆者認(rèn)為應(yīng)該可行的建議。一個(gè)總的思路是，在實(shí)行憲政之前，中國(guó)首先必須完善它的法治。只有充分保障眾多行政立法和規(guī)范符合法律，談?wù)摲傻暮蠎椥圆庞幸饬x；否則，即使建立了所謂的“違憲審查”制度，也只是徒有虛名的表面文章，并不能改善中國(guó)憲政與法治的實(shí)際狀況。因此，在實(shí)現(xiàn)最高意義上的憲法審查制度之前，中國(guó)還需要走完一段相當(dāng)長(zhǎng)的路。筆者認(rèn)為，目前把全部注意力集中在人大立法的合憲性未必是明智之舉。更為切實(shí)可行的方案是首先建立普遍意義上的法律規(guī)范審查制度，以充分保證法律以下的所有法律規(guī)范的合憲性與合法性。
一、 法律規(guī)范審查的意義
簡(jiǎn)言之，“法律規(guī)范審查”就是指依據(jù)上位法對(duì)下級(jí)法律規(guī)范的審查。法律規(guī)范審查是一個(gè)含義廣泛的概念。按照審查主體、審查依據(jù)和審查對(duì)象，法律規(guī)范審查可以分為不同種類。按照審查主題劃分，法律規(guī)范審查可以分為司法審查（judicial review）和非司法性質(zhì)的審查，例如立法審查（legislative review）和行政審查（administrative review，在中國(guó)經(jīng)常被稱為“行政復(fù)議”）。由于法律規(guī)范審查在法治國(guó)家一般是通過司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，因而通常也作為廣義上的司法審查。[2] 審查依據(jù)包括憲法、議會(huì)（如全國(guó)人大及其常委會(huì)）制定的法律、行政機(jī)構(gòu)或地方政府所制定的法規(guī)或規(guī)章等，審查對(duì)象則包括憲法以下的所有法律規(guī)范。
因此，組合起來，存在著許多種類的法律規(guī)范審查。按照審查依據(jù)和審查對(duì)象，大致可分為3個(gè)等級(jí)的法律規(guī)范審查：（1）法律的合憲性、（2）行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性與合法性以及（3）規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件的合憲性與合法性（包括是否符合法規(guī)）。
法律規(guī)范審查的最高等級(jí)是依據(jù)憲法對(duì)法律的合憲性審查，因?yàn)閼椃ǖ淖罡咝ЯΞ?dāng)然是體現(xiàn)在它對(duì)于議會(huì)立法的控制�！斑`憲審查”制度在學(xué)術(shù)界已經(jīng)談?wù)摰煤芏嗔�，但本文并不主張一定要馬上建立這樣的制度，而只是
[1] [2] [3]
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