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論我國(guó)選民罷免權(quán)行使方式之轉(zhuǎn)變
代表罷免制度是指由我國(guó)憲法和法律關(guān)于全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)受原選區(qū)選民或原選舉單位罷免的一系列法律規(guī)范所組成的相對(duì)完整的規(guī)則系統(tǒng)，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是關(guān)于罷免權(quán)的行使方式的規(guī)定，包括罷免權(quán)主體和罷免權(quán)行使程序兩部分內(nèi)容。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，選民對(duì)代表行使罷免權(quán)的方式主要可分為直接罷免和間接罷免兩種形式，所謂間接罷免是指由專門機(jī)構(gòu)或人員代表選民行使罷免權(quán)，此舉在西方國(guó)家較盛行；而我國(guó)則采取了直接罷免方式，即由選民（本文所說(shuō)的選民包括間接選舉的選舉單位，因?yàn)檫x舉單位相對(duì)于它產(chǎn)生的代表也是選民整體）直接行使對(duì)代表的罷免權(quán)。本文之主旨是試圖論證：這種直接罷免的方式是建立在直接民主的理想觀念和制度模式基礎(chǔ)上的，雖然在理論上體現(xiàn)了較高的民主程度，但是與社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r以及我國(guó)國(guó)情不相符合，不具有制度的實(shí)踐能力。[2]因此、完善我國(guó)代表罷免制度的根本出路在于，從強(qiáng)調(diào)制度的實(shí)踐能力出發(fā)，建立與現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平及社會(huì)關(guān)系相適應(yīng)、與人大間接民主模式相協(xié)調(diào)的新型代表罷免制度，其核心工作則是轉(zhuǎn)變罷免權(quán)的行使方式，實(shí)現(xiàn)從直接罷免方式向間接罷免方式的轉(zhuǎn)變。一
我國(guó)憲法第77條和102條規(guī)定：全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表受選民和選舉單位的監(jiān)督，選民或者選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免由他們選出的代表，在此憲法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，選舉法第43、44、45、46、47、48條，代表法第5條，全國(guó)人大組織法第45條以及地方組織法第38條，分別對(duì)罷免權(quán)主體、罷免代表的法律程序和備案程序、罷免的效力作了詳細(xì)規(guī)定。省級(jí)人大一般還結(jié)合本省情況制定了本省各級(jí)人大代表罷免程序的地方性法規(guī)。因此，從法律規(guī)范的完整性來(lái)看，代表罷免制度形式上是比較完善的。從理論上看，這種由選民直接行使罷免權(quán)的方式，長(zhǎng)期被視作對(duì)巴黎公社體制的繼承，是對(duì)馬克思主義代表制理論的發(fā)展，是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則和社會(huì)主義國(guó)體性質(zhì)的體現(xiàn)。此外，從人大制度建設(shè)的角度看，這一制度被認(rèn)為是健全人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，在國(guó)家生活中發(fā)揮著諸如制衡、選擇、評(píng)價(jià)和自我完善的基本功能。[3]
然而，這個(gè)在理論上和法律外在形式上看似優(yōu)越和完備的制度，進(jìn)入制度實(shí)踐領(lǐng)域卻陷入了兩難困境，也就是說(shuō)，代表罷免制度實(shí)際運(yùn)行狀況與制度設(shè)置的原意偏差太大，相關(guān)法律規(guī)范喪失實(shí)效，倘若將就現(xiàn)狀，必然損害法治精神，[4]而在直接罷免方式下，上述狀況又無(wú)法改變；倘若執(zhí)著制度設(shè)置的原意，嚴(yán)格相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施，其結(jié)果不僅是制度難以運(yùn)行，而且將產(chǎn)生諸多危害。首先看制度的實(shí)際運(yùn)作狀況。在我國(guó)人大工作實(shí)踐中，對(duì)人民代表的罷免在數(shù)量上極其有限，與公眾對(duì)代表的實(shí)際評(píng)價(jià)根本不符，這說(shuō)明代表罷免制度運(yùn)行效果并不理想。而尤為關(guān)鍵的是，制度在執(zhí)行過(guò)程中偏離了相關(guān)法律規(guī)范的立法原意，主要表現(xiàn)為：第一，實(shí)際罷免條件與相關(guān)法律解釋有出入。盡管我國(guó)法律未對(duì)罷免代表的條件作出明確規(guī)定，但是根據(jù)馬克思主義代表制理論以及相關(guān)解釋，[5]罷免并不需要有必須違法的理由，選民或選舉單位只要對(duì)代表不滿意即可罷免之。退一步說(shuō)，代表是選民的政治代表，即便硬性確定“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)集中于政治責(zé)任而非法律責(zé)任。但是，實(shí)際罷免卻大多限于代表的違法亂紀(jì)行為。第二，實(shí)際的罷免權(quán)主體發(fā)生轉(zhuǎn)移。依據(jù)憲法和法律，選民和選舉單位分別是直接選舉的代表和間接選舉的代表的罷免權(quán)主體。而在實(shí)踐中，由選民或代表聯(lián)名提出罷免案的現(xiàn)象極少，一股由黨組織或人大常委會(huì)主任會(huì)議提出。實(shí)際操作中，往往先由組織做選民的工作，再通過(guò)選民聯(lián)名提出罷免案。[6]此外，罷免案也很少在代表大會(huì)上提出通過(guò)。由此可見(jiàn)，代表罷免制度在實(shí)踐中已脫離了立法原意，演變成為人大的一種組織處分方式了。
那么，嚴(yán)格遵從立法原意，強(qiáng)化制度執(zhí)行，是否就能改變這種現(xiàn)狀呢？從本質(zhì)上看，阻礙罷免制度發(fā)揮實(shí)效的因素，主要發(fā)生在代表與選民的關(guān)系方面，具體而言，就是選民和選舉單位對(duì)代表的工作缺乏詳實(shí)的了解，致使罷免權(quán)主體發(fā)生轉(zhuǎn)移，行使罷免權(quán)變得無(wú)的放矢，罷免條件只能著眼于揭之昭然的問(wèn)題上。[7]正因?yàn)檫@樣，在近幾年的有關(guān)討論中，選民與代表的聯(lián)系問(wèn)題被或顯或隱地當(dāng)作了代表罷免制度的病因，提出的諸多改進(jìn)方案也往往以此為基礎(chǔ)。歸納起來(lái)，為保證選民和選舉單位對(duì)代表工作做到全面了解，可能
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