行政許可權初探 論文

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權，進行粗略的探討。

許可權是最為普遍的自由裁量權

許可權的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質低、醫(yī)術差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權及判斷適用權賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內具有很大余地的選擇權，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進州居民健康事業(yè)提供保護"而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權的行政機關有權通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術條件、人員素質、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝�、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無常或濫用權力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政許可權的構成

行政許可權不僅是行政機關發(fā)放許可證的

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