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社會(huì)保障立法之探索
社 會(huì) 保 障 立 法 之 探 索 社會(huì)保障制度在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國(guó)家，都是通過社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過社會(huì)保障法的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范；通過社會(huì)保障法的修改，使社會(huì)保障制度得以完善。 我國(guó)的社會(huì)保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的建立。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會(huì)遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國(guó)《勞動(dòng)法》的頒布以及國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)， 已經(jīng)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會(huì)保障法通則》，使之對(duì)相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國(guó)改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。 一、社會(huì)保障立法的法理分析 目前我國(guó)在社會(huì)保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會(huì)保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會(huì)保障法通則》的立法形式，明確我國(guó)社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會(huì)保障法通則》作為規(guī)范國(guó)家、單位、個(gè)人等社會(huì)保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。 我國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)是我國(guó)憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家確認(rèn)公民取得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)意味國(guó)家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)保障制度的建立，是國(guó)家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)公民而言，社會(huì)保障制度不是國(guó)家的恩賜，而是對(duì)公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國(guó)家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會(huì)保障獲取權(quán)，國(guó)家的基本義務(wù)是社會(huì)保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。 社會(huì)保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國(guó)家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國(guó)家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會(huì)保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國(guó)家義務(wù)是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國(guó)家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國(guó)家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國(guó)度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國(guó)的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對(duì)國(guó)家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會(huì)保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國(guó)家義務(wù)并防止國(guó)家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對(duì)相對(duì)方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國(guó)的社會(huì)保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國(guó)家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是否到位。社會(huì)保障法的突出特點(diǎn)有： · （一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受 在社會(huì)保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國(guó)家、企事業(yè)單位和雇主、勞動(dòng)者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國(guó)家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國(guó)家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國(guó)家為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動(dòng)時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金的過程中，國(guó)家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來說，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會(huì)為其養(yǎng)老時(shí)則無條件享受這一權(quán)利。 · （二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一 堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會(huì)保障立法的基本原則。受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個(gè)層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時(shí)得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對(duì)大多數(shù)公民來說，在社會(huì)保障制度中；繳納保險(xiǎn)基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對(duì)于那些對(duì)國(guó)家、社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)的公民，因?yàn)樗麄冊(cè)谔囟ǖ膷徫簧蠟閲?guó)家履行了特別的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會(huì)保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。 （三）義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利的未來享受 社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。出于社會(huì)保險(xiǎn)有類似于“零存整取”儲(chǔ)蓄的特征，就使得社會(huì)保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利未來享受的特殊性。以我國(guó)正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)為例，這三種保險(xiǎn)基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個(gè)人帳戶進(jìn)行積累。在實(shí)施積累的過程中，公民必須現(xiàn)實(shí)且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時(shí)）與享受權(quán)利（將來時(shí)）的時(shí)間差。形象地說，當(dāng)勞動(dòng)者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會(huì)保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時(shí)，其休眠的權(quán)利就會(huì)“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)不斷地履行勞動(dòng)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等義務(wù)為前提的。 · （四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配 公平與效率是社會(huì)發(fā)展中必須妥善處理的一對(duì)矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國(guó)現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對(duì)比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)解決自身保障等問題。這種面對(duì)我國(guó)國(guó)情、實(shí)事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實(shí)際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會(huì)形成新的、更大程度上的不公平。從社會(huì)保障面向社會(huì)全體成員這一點(diǎn)看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國(guó)力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國(guó)現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對(duì)殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會(huì)扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說，社會(huì)保障雖然具有一定的國(guó)民收入再分配的作用，但這種再分配對(duì)調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)上。 二、我國(guó)社會(huì)保障的立法難點(diǎn) 我國(guó)亟待制定《社會(huì)保障法通則》，不僅因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會(huì)保障法規(guī)的出臺(tái)頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會(huì)保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，首先要處理好以下幾個(gè)難題： （一）資金缺乏與人口眾多 我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國(guó)家。一個(gè)更為嚴(yán)峻的形勢(shì)是，到下世紀(jì)30年代我國(guó)人口可能達(dá)到16億，而屆時(shí)工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上�？梢灶A(yù)見，到下世紀(jì)我國(guó)社會(huì)保障金支付能力不足與保障對(duì)象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國(guó)的社會(huì)保障制度必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是社會(huì)保障模式由“國(guó)家型”向“保險(xiǎn)型”轉(zhuǎn)變，二是社會(huì)保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國(guó)家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動(dòng)地實(shí)施社會(huì)救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。 （二）用工與養(yǎng)老 目前，我國(guó)正在建立由國(guó)家、用人單位、勞動(dòng)者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實(shí)際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時(shí)用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動(dòng)者自我保障意識(shí)三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動(dòng)者的工資一樣，屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動(dòng)力價(jià)格或價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式，是勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動(dòng)者一生勞動(dòng)報(bào)酬分期支付中的延期支付部分�！笨梢�，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動(dòng)者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對(duì)企事業(yè)單位和雇主來說，在用工與養(yǎng)老的問題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動(dòng)，企事業(yè)單位和雇主就在一定時(shí)間享受到了獲得勞動(dòng)者提供勞動(dòng)的權(quán)利，而勞動(dòng)力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時(shí)領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)者的同時(shí)，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循【社會(huì)保障立法之探索】相關(guān)文章：
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