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完善農(nóng)民工子女義務(wù)教育機(jī)制的策略思考論文
隨著我國城市化進(jìn)程的深入發(fā)展，農(nóng)民工不斷增加，大量處于義務(wù)教育階段的學(xué)齡兒童隨父母輸入城市，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題日益引起國家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。近年來，我國對農(nóng)民工子女的義務(wù)教育，制定了一系列政策法規(guī)，采取了切實(shí)有效的措施，農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的問題基本得到保障。但是，農(nóng)民工子女義務(wù)教育還存在許多問題，需要我們進(jìn)一步從制度與政策上不斷改進(jìn)和完善。
一、我國農(nóng)民工子女義務(wù)教育體制的形成
近幾年，我國政府就農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和政策，基本形成了保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的政策法規(guī)體系。
我國對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的關(guān)注最初始于1995年，當(dāng)時(shí)教育部將研究解決農(nóng)民工子女教育問題列入當(dāng)年的議事日程，基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育處開始調(diào)查、研究農(nóng)民工子女入學(xué)問題。1996年4月，教育部印發(fā)了《城鎮(zhèn)農(nóng)民工中適齡兒童少年就學(xué)辦法(試行)》，在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)。從1998年開始，中央正式制定和頒布了一系列保障和規(guī)范農(nóng)民工流動(dòng)子女義務(wù)教育問題的政策法規(guī)。先后頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》、《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等專項(xiàng)政策法規(guī)。
這些政策法規(guī)的頒布，確立了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的管理機(jī)制，即以輸入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的條件，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的平等權(quán)利。初步形成農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的管理機(jī)制，在政策層面保障了農(nóng)民工子女在城市接受平等的義務(wù)教育的受教育權(quán)，解決了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的后顧之憂，化解了社會(huì)各利益階層的矛盾，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)相對公平，促進(jìn)了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。但農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的實(shí)際現(xiàn)狀卻并非政策層面的呈現(xiàn)狀況，其突出的問題亟待研究解決。
二、我國農(nóng)民工子女義務(wù)教育實(shí)施中存在的問題
1.義務(wù)教育資源配置渠道設(shè)計(jì)不利于農(nóng)民工子女接受平等教育
我國義務(wù)教育階段實(shí)行的是“分級辦學(xué)、分級管理”的教育體制，義務(wù)教育階段財(cái)政主要是由地方政府負(fù)擔(dān)。雖然中央和省級政府也加大了對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍然是以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)口徑。我國現(xiàn)有的公共教育資源配置路徑是由政府到學(xué)校再到學(xué)生。學(xué)生不能直接從政府手中獲取公共教育資源，這就意味著在現(xiàn)有的體制下，一個(gè)公民要想獲得由政府提供的公共教育資源，就只有在戶籍地上學(xué)這一路徑。這就使得一方面，輸出地縣鄉(xiāng)政府仍然掌握著各級政府劃撥下來的用于農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入；另一方面，由于農(nóng)民工子女沒有輸入地的戶口，所以無法名正言順地享受由輸入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。
輸出地縣鄉(xiāng)政府成為既得利益者，更由于與作為輸入地的大中城市政府缺乏平等的行政對話渠道，而處于自愿失語狀態(tài)；而作為輸入地的大中城市是利益的付出者，他們必須直接讓出一部分利益給農(nóng)民工子女，使其在城市接受義務(wù)教育。另據(jù)報(bào)道，寧波市2007年有義務(wù)教育階段外來工子女21.4萬人，并且正以平均每年2萬人的速度增長。按照現(xiàn)有的辦學(xué)條件和水平，如果所有外來工子女都在公辦學(xué)校就讀，政府要為此新增學(xué)校85所，這至少需要47.6億元的財(cái)政投入。這還只是土地、校園建設(shè)等硬件投入，還沒有包括教師工資、教學(xué)運(yùn)行等日常投入。這對寧波來說壓力非常大。顯然，這種制度設(shè)計(jì)對于農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育是不利的，也成了一些輸入地政府拒絕給予農(nóng)民工子女“同城待遇”的理由。
2.輸入地政府內(nèi)部區(qū)域部門責(zé)任分工模糊，現(xiàn)實(shí)問題難于解決
中央政府在關(guān)于農(nóng)民工子女義務(wù)教育中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題的解決“以輸入地區(qū)政府管理為主”，輸入地政府負(fù)責(zé)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育工作，保障農(nóng)民工子女能夠和市民子女平等接受義務(wù)教育。但是對“輸入地區(qū)政府”的理解卻有歧義，由于中央政策對于輸入地的市級政府和區(qū)級政府的責(zé)任未作出明確的說明，因此，盡量少負(fù)責(zé)或者不負(fù)責(zé)便成為市級政府和各區(qū)級政府應(yīng)有的策略選擇。
而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題所涉及的教育、財(cái)政、稅務(wù)、公安、司法、勞動(dòng)保障、民政、計(jì)劃生育、工商、物價(jià)等多個(gè)部門，基于各自利益的考慮往往會(huì)產(chǎn)生互相推諉的現(xiàn)象，沒有很好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互配合。
3.公辦學(xué)校不太愿為農(nóng)民工提供“一視同仁”的義務(wù)教育
公辦學(xué)校承擔(dān)了接收農(nóng)民工子女教育的責(zé)任，是出于對維護(hù)農(nóng)民工子女受教育權(quán)益的考慮，更由于公辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)范、教育質(zhì)量有保障，中央政府進(jìn)行了農(nóng)民工子女義務(wù)教育“以全日制公辦中小學(xué)為主”的制度設(shè)計(jì)。然而，客觀地來說，處于“教育市場”中的公辦學(xué)校，為了追求辦學(xué)效益的最大化，往往都不太愿意招收農(nóng)民工子女。因而，不少公辦學(xué)校會(huì)拒收或少收農(nóng)民工子女。有的公辦學(xué)校則采取農(nóng)民工子女與本地學(xué)生“分�！�、“分班”、“劃塊”的辦法。此外，由于城鄉(xiāng)地緣之間存在著較大的文化差異，公辦學(xué)校招收農(nóng)民工子女的行為在短時(shí)間內(nèi)很難得到城市學(xué)生和學(xué)生家長群體的廣泛認(rèn)同。
三、完善農(nóng)民工子女義務(wù)教育機(jī)制的對策
1.建立輸入地政府與輸出地政府的管理銜接機(jī)制
輸入地政府對農(nóng)民工子女義務(wù)教育負(fù)主要管理責(zé)任，從農(nóng)民工子女的登記、統(tǒng)計(jì)到經(jīng)費(fèi)投入都應(yīng)建立規(guī)范化的運(yùn)作系統(tǒng)。協(xié)調(diào)城市內(nèi)部教育、民政、公安、規(guī)劃等行政部門的運(yùn)作，理順對農(nóng)民工子女實(shí)施義務(wù)教育工作的管理體制，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。
輸入地政府應(yīng)建立以公辦學(xué)校為主，民辦學(xué)校為輔的多元辦學(xué)體制，鼓勵(lì)并支持公辦民助、民辦公助等多種辦學(xué)形式。允許他們以跟蹤辦學(xué)等方式依法開辦招收農(nóng)民工子女的學(xué)校。但是對農(nóng)民工自辦學(xué)校必須加以嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督，切實(shí)保證教育教學(xué)質(zhì)量。
輸出地政府也應(yīng)對本地區(qū)農(nóng)民工子女建立登記備案制度。做好和輸入地政府的溝通和管理銜接工作，配合輸入地政府解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育工作。
2.放寬戶籍制度限制，改革義務(wù)教育入學(xué)體制
國家應(yīng)逐漸弱化和打破戶籍制度壁壘，改革依附在戶籍制度之上的義務(wù)教育入學(xué)體制。改“依戶籍地就近入學(xué)”為“依居住地入學(xué)”，強(qiáng)調(diào)只要在居住地有固定的住所，有穩(wěn)定的生活來源，就應(yīng)允許輸入到城市的農(nóng)民工子女在居住地就近上學(xué)。
3.建立輸入地政府各職能部門積極協(xié)作的長效機(jī)制
農(nóng)民工子女在城市接受義務(wù)教育問題的解決，是一個(gè)涉及輸入地各級政府眾多行政職能部門的綜合性問題。首先，要明確“輸入地區(qū)政府”市級政府和區(qū)級政府各自對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的具體職責(zé)劃分。其次，要求建立輸入地政府各部門積極協(xié)作的有效機(jī)制。
4.采取“公辦為主、私辦為輔、私校公助”的辦學(xué)策略
在社會(huì)還不具備讓所有農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦中小學(xué)接受“一視同仁”的義務(wù)教育的主客觀條件的時(shí)候，私立學(xué)校、簡易學(xué)校的及時(shí)補(bǔ)充，對緩解公辦學(xué)校的壓力，使農(nóng)民工子女在城市接受義務(wù)教育成為現(xiàn)實(shí)。即采取“公辦為主、私辦為輔、私校公助”的制度策略，進(jìn)而在最大程度上使農(nóng)民工子女的受教育權(quán)益得到保障。并加強(qiáng)對非公辦學(xué)校的硬件設(shè)施、師資隊(duì)伍、教學(xué)和管理等方面有效的監(jiān)督、引導(dǎo)和支持。
5.逐步引入“教育券”制度，作為現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制的補(bǔ)充
輸入地政府把對輸入兒童每學(xué)期的投入通過“教育券”的形式發(fā)給學(xué)生，招收農(nóng)民工子女的學(xué)�？梢詰{“教育券”到當(dāng)?shù)亟逃姓块T領(lǐng)取資金，解決因?yàn)閷W(xué)生的頻繁流動(dòng)而無法準(zhǔn)確分配農(nóng)民工子女教育投入的問題。
6.加強(qiáng)對農(nóng)民工子女義務(wù)教育主流文化的積極引導(dǎo)
政府應(yīng)該把以戶籍人口的適齡兒童少年為基數(shù)劃撥義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的方式，改為以實(shí)際在校學(xué)生數(shù)為基數(shù)劃撥義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方式；如果條件許可，可以按照農(nóng)民工子女戶口所在地進(jìn)行登記統(tǒng)計(jì)，按照一定比例，將農(nóng)民工子女戶口所在地的一部分教育資金回收中央，由中央將這部分資金用于輸入地的農(nóng)民工女子義務(wù)教育。
參考文獻(xiàn)
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陳華，羅娟，車輝.進(jìn)城農(nóng)民工子女免費(fèi)義務(wù)教育誰來買單.常德農(nóng)經(jīng)網(wǎng)，2008.
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