我國財政政策的簡要回顧與效應評析

　　　�。ㄒ唬�從分權“突破口”到分稅分級框架建立：財政體制變革中財政政策向“間接調控”轉變

　　中國漸進改革的初期，與農村改革、建立深圳等經濟特區(qū)一道，財政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一，從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權型財政體制，改行“劃分收支、分級包干”的分權型財政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備條件。財權向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗，又前進到一、二步利改稅，試圖在對外開放、發(fā)展多種所有制經濟、培育市場的大背景下，通過放權讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關系，達到搞活企業(yè)、解放生產力的改革目的。

　　1985年，以利改稅為基礎，財政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，1988年后，又調整為“多種形式的財政包干”。分權過程取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題，地區(qū)割據、財力分散和運作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。

　　經過反復的問題剖析、理論研討、國際經驗借鑒和試點經驗總結，中國財政體制改革的基本思路以及財政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認識到應建立以分稅制為基礎的分級財政，從政府財力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關系壓抑和損害經濟運行效率的“條塊分割”，從而適應市場經濟的內在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經濟關系，使宏觀經濟管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉為政府運用政策工具、通過市場中介間接調控的新經濟運行機制。

　　1994年，中國推出財政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架，成為由“行政性分權”（分灶吃飯）向“經濟性分權”（分稅分級）的一個里程碑式的轉折點。在新體制下，中央、地方劃開事權，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨立的預算（同時也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉移支付），企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級別，不再考慮行政隸屬關系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產權和公平競爭的道路。

　　這種分稅分級的新財政體制，內在地要求財政政策的設計和運用以經濟杠桿（經濟參數形式）為主，成為中國財政政策在體制模式和經濟增長模式“兩個轉變”進程中，向市場經濟條件下間接調控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

　　　　（二）為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關系而努力：連年赤字的發(fā)生與財政困境

　　中國“兩個轉變”啟動時的“歷史欠賬”堆積如山，為了達到以改革促進發(fā)展和長期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開放與發(fā)展基本環(huán)境的目的，把握住經濟發(fā)展這個“硬道理”貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題又層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財力規(guī)模極為巨大，遠遠超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實壓力因素的綜合和維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財力緊張和明顯的財政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今，財政收入占GDP的比重也在分權過程中逐年下降，由1979年的28.4%降為1995年的10.7%，以后才有小幅回升。

　　　�。ㄈ�）轉軌中政府財力體系的多元化：預算外收支的膨脹與治理

　　經濟轉軌中分權改革的實施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預算外”、“制度外”資金迅速增長，在一些階段甚至急劇膨脹。中國的“預算外資金”早在50年代初就為調動地方、國營企業(yè)“積極性”而設立，但一向規(guī)模不大，到80年代之后，以遠高于預算資金的速度迅猛擴張，1992年時，已相當于預算資金規(guī)模的110.7%。到1993年，改變其管理范圍與統(tǒng)計口徑規(guī)定，將企業(yè)專項基金和稅后留利從“預算外資金”中排除出去之后，由地方財政和政府主管部門掌握的預算外資金年度收入仍相當于預算內收入的1/3以上，1996年又躍升為52.56%。1997年再度調整預算外資金口徑，不再包括納入預算內列收列支的若干項政府基金收費收入，其總規(guī)

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