論行政改革權(quán)

　我國(guó)的行政改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對(duì)  行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人  員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目  標(biāo)均有很大的差距。對(duì)此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成  果。這些成果對(duì)進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論  中忽視了行政改革過(guò)程首先必須解決的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，即行政改革權(quán)問(wèn)題。  行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)  的運(yùn)行等一系列問(wèn)題。不同問(wèn)題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才  能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

　　　　　　一

　　有學(xué)者把我國(guó)建國(guó)以來(lái)所進(jìn)行的多次行政改革分為3個(gè)階段：第一階段是80年代以前的  摸索階段。這一階段的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到  實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代  的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院提出通過(guò)的“三定方案”  進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的  法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的  進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識(shí)到法律，特別是憲法、組織法對(duì)改革的規(guī)范作用。但是，行  政改革權(quán)問(wèn)題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了一些不合法、不合  理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國(guó)憲法序言規(guī)定“中國(guó)各族  人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度  ”。這確立了黨在行政改革過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐  過(guò)程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生一系列的新問(wèn)題。因?yàn)椋�黨在改革中的作用  應(yīng)該是依法對(duì)行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)  法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時(shí)有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)  置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時(shí)各級(jí)黨組織也一度設(shè)立了與政  府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行  政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對(duì)改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)改革全過(guò)程的  有效監(jiān)督，又使各級(jí)政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外  ，我國(guó)實(shí)行的是黨管干部的原則，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的使

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