論鄉(xiāng)村三重關(guān)系

摘　要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間具有三重關(guān)系:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民在政府依法行政事務(wù)上的管理和被管理關(guān)系。第一重關(guān)系體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則,第二重關(guān)系體現(xiàn)村民自治原則,第三重關(guān)系體現(xiàn)依法行政原則。鄉(xiāng)村三重關(guān)系是一個有機的整體,以其中任何一個關(guān)系、一個原則來否定其他兩個關(guān)系、兩個原則,都會造成鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)。從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要出發(fā),為建設(shè)良性互動的鄉(xiāng)村關(guān)系,關(guān)鍵在于融三重關(guān)系為一體,有機配合,互相促進。

中國農(nóng)村村民自治制度的建立和發(fā)展,使我國的鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了根本的變化。這就是,從過去單一的政府行政管理與被管理的關(guān)系,向多重關(guān)系并存的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。那么,這種結(jié)構(gòu)性的多重關(guān)系,究竟包括那些內(nèi)容?如何從實踐和理論兩個層面來認識和把握這些關(guān)系及其內(nèi)在的聯(lián)系?這些就是本文所要探索的基本問題。2001年10-12月,“中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究”課題組在廣東部分市縣(區(qū))就農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的突出問題進行了調(diào)研,共調(diào)查了8個鎮(zhèn),12個村,內(nèi)容涉及到鎮(zhèn)村關(guān)系、村支兩委關(guān)系、村級經(jīng)濟與村級組織的關(guān)系等方面1。在調(diào)查中,課題組成員廣泛接觸了市縣(區(qū))有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨支部書記及支委成員、村委會主任及村委成員、村民等。本文的經(jīng)驗材料主要來自這次調(diào)查,同時還參考了相關(guān)部門的調(diào)研報告。本文提出的實際問題均來自基層,特別是鎮(zhèn)村兩級干部,亟待理論工作者和黨政有關(guān)部門深入研究。

一、 基層視野中的鄉(xiāng)村關(guān)系問題

鄉(xiāng)村關(guān)系有豐富的內(nèi)涵。本文所要分析的“鄉(xiāng)村關(guān)系”,主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織所形成的地方治理結(jié)構(gòu)。所謂地方治理(localgovernance),就是地方多元主體協(xié)同公共管理的過程,而治理結(jié)構(gòu)主要是指治理主體之間的制度性關(guān)系�；鶎右曇爸械泥l(xiāng)村關(guān)系問題,主要是基層干部就村民自治新形勢下鄉(xiāng)村關(guān)系所提出的疑問或“怎么辦”。基層反映的問題不少,比較突出的是如下幾個方面。

1、政策落實的組織路線難保證,政令貫徹的渠道出現(xiàn)淤塞。

過去,村級干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔、培養(yǎng)和任用,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策的一個組織措施或者說“組織路線的保證”。村委會干部實行村民直選之后,村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執(zhí)不執(zhí)行上級的政令,還要看村民的臉色。因此,對于像計劃生育、收費、追款這些得罪人的事情,許多村干部采取回避的態(tài)度,使政令渠道出現(xiàn)了梗阻現(xiàn)象。一位被訪的鎮(zhèn)委書記說:“在過去,如果村干部辦事不得力,鎮(zhèn)里可以停他的職,現(xiàn)在不能這樣辦,要村民來罷免。而一些不明事理的村民,就是喜歡那些敢同政府對著干的人。”一位被訪的副鎮(zhèn)長說:“完全否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級干部的管理權(quán),是有負面影響的,政令不通就是綜合表現(xiàn)。有的人借村民民主來抵制鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行和管理。例如我們鎮(zhèn),政府對村里征地款的分配和使用,就存在失控

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