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三沙市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法探討論文
從三沙市的生態(tài)環(huán)境及其保護(hù)、政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面對(duì)三沙市環(huán)境保護(hù)立法的客觀背景做了分析，論述了加強(qiáng)三沙市環(huán)境保護(hù)立法的必要性，闡述了三沙市環(huán)境保護(hù)立法堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、遵循的基本原則和對(duì)其存在的問(wèn)題的具體解決途徑。三沙市環(huán)境保護(hù)立法必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想，遵照科學(xué)的立法原則。在具體的立法過(guò)程中，注意內(nèi)容、規(guī)劃、技術(shù)、制度創(chuàng)新等方面的建設(shè)與完善，提高三沙環(huán)境保護(hù)立法的質(zhì)量，健全和完善具有三沙特色的環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。
三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群島的永興島。三沙市下轄西沙群島、中沙群島和南沙群島的島礁及其海域，三沙海域廣闊、資源豐富、環(huán)境優(yōu)美，開(kāi)發(fā)利用價(jià)值和潛力巨大，在國(guó)家主權(quán)、安全、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交上的戰(zhàn)略地位十分突出，但同時(shí)生態(tài)環(huán)境極為脆弱，在自然變化和人類(lèi)活動(dòng)的影響下，三沙生態(tài)環(huán)境面臨多重壓力。一段時(shí)期內(nèi)，隨著三沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海洋生物資源、油氣資源和旅游資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)將會(huì)進(jìn)一步加大，三沙海域生態(tài)環(huán)境也將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，加快三沙地方環(huán)境保護(hù)立法，對(duì)保護(hù)三沙海域生態(tài)環(huán)境，更好地支撐三沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)中國(guó)主權(quán)和海洋權(quán)益，具有十分重要的意義。
1 三沙市環(huán)境保護(hù)立法及其背景
三沙的環(huán)境保護(hù)立法受三沙脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜的政治背景和相對(duì)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的影響較大，三沙存在以下3個(gè)方面的特殊環(huán)境立法背景。
1.1 三沙環(huán)境保護(hù)立法的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其保護(hù)背景
目前，由于三沙生態(tài)環(huán)境脆弱、部分海區(qū)缺乏保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，引發(fā)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的一系列問(wèn)題。由于自然變化和人類(lèi)活動(dòng)影響，導(dǎo)致三沙市部分海域珊瑚礁覆蓋度下降。海南省海洋與漁業(yè)廳對(duì)海南三沙市的永興島、石島、北島、趙述島和西沙洲等5個(gè)海域的珊瑚礁進(jìn)行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，2005-2012年，西沙監(jiān)控海域的珊瑚覆蓋度總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[1]。2014年，對(duì)三沙市西沙群島的永興島、北島、趙述島和西沙洲等4個(gè)海域的珊瑚礁進(jìn)行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，西沙群島的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)[2]。珊瑚礁覆蓋度下降，除了全球變暖等自然原因之外，人類(lèi)活動(dòng)影響也是一個(gè)方面。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)還沒(méi)有成為人民群眾的自覺(jué)行動(dòng)，海洋生態(tài)文明主體意識(shí)有待進(jìn)一步提升。
1.2 三沙環(huán)境保護(hù)立法的政治背景
雖然三沙海域是中國(guó)漁民的傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)，但是近年來(lái)周邊國(guó)家入侵海域侵漁活動(dòng)日益猖獗，采用炸魚(yú)、毒魚(yú)等掠奪式作業(yè)方式，造成漁業(yè)資源毀滅性破壞。20世紀(jì)50年代以來(lái)，南海周邊國(guó)家通過(guò)掠奪方式無(wú)視我國(guó)主權(quán)開(kāi)始對(duì)南海中南部淺水區(qū)進(jìn)行油氣勘查與開(kāi)發(fā)。近年，周邊國(guó)家大肆占據(jù)我國(guó)南海中南部的島礁，并向我國(guó)九段線內(nèi)縱深推進(jìn)油氣勘查活動(dòng)，加快了在南海中南部的油氣勘查開(kāi)發(fā)步伐。菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)家更是將招標(biāo)區(qū)塊向縱深推進(jìn)到我國(guó)斷續(xù)疆界線內(nèi)2 000多m水深的陸坡海域，與西方及俄羅斯的石油公司合作勘查開(kāi)發(fā)，在跨越我國(guó)九段線的萬(wàn)安、曾母、文萊一沙巴、西北巴拉望和禮樂(lè)等盆地內(nèi)的勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)十分活躍。菲律賓、文萊、馬來(lái)西亞、越南于20世紀(jì)70年代以來(lái)擅自派兵強(qiáng)占南沙群島數(shù)十個(gè)島礁，造成復(fù)雜的政治局面。
1.3 三沙環(huán)境保護(hù)立法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景
由于三沙地處偏遠(yuǎn)，交通不便，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，仍處于相對(duì)滯后的地步，如缺乏工業(yè)基礎(chǔ)不能引入高增值的深加工，不能有效地對(duì)本地的漁業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行加工;交通通訊業(yè)比較落后，信息、物資、商品以及人員的流通不暢。三沙市共成立居民委員會(huì)8個(gè)，當(dāng)?shù)鼐用褚詽O業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)作業(yè)方式落后，還在采用古老的垂釣、潛水、撿拾等方式作業(yè)。
2 三沙市環(huán)境保護(hù)立法的必要性
針對(duì)三沙生態(tài)環(huán)境及周邊國(guó)家侵權(quán)侵漁現(xiàn)狀，加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法是其生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略地位的要求，是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。
2.1 有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境
由于受地理位置、氣候等條件的影響，三沙具有獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，是中國(guó)主要熱帶漁場(chǎng)，是珊瑚、海豚、海龜、玳瑁、硨磲、海參等珍稀海洋生物的理想棲息地。然而由于特殊的自然地理位置決定了三沙生態(tài)環(huán)境的脆弱性，特別是近幾十年，受全球環(huán)境變化的影響，海水溫度上升，長(zhǎng)棘海星活動(dòng)頻繁，珊瑚生長(zhǎng)受到影響。由于南海珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)位于世界生物多樣性最高的“珊瑚金三角”的北緣，是世界珊瑚礁的重要組成部分，全球生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要，如果不去保護(hù)和改善三沙的生態(tài)環(huán)境，其后果不僅對(duì)海南，而且對(duì)全球的生態(tài)環(huán)境也將產(chǎn)生不利影響。因此，三沙生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略地位決定了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法的迫切性，加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法勢(shì)在必行。
2.2 有利于促進(jìn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展
三沙建設(shè)對(duì)于三沙來(lái)說(shuō)是歷史機(jī)遇，為了促進(jìn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，三沙的環(huán)境立法必須先行，因?yàn)槿车慕?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)必須以三沙的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，加快三沙環(huán)境立法的速度，是實(shí)現(xiàn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提。通過(guò)加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法，三沙的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)可以真正做到有法可依，從而避免了保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，也避免了三沙出現(xiàn)“先發(fā)展、后治理”的狀態(tài)，對(duì)促進(jìn)三沙的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。
2.3 有利于促進(jìn)三沙環(huán)境保護(hù)立法的制度創(chuàng)新
加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法，有利于針對(duì)三沙特有的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、存在的環(huán)境問(wèn)題，大膽地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新。我國(guó)環(huán)境法律中有一些環(huán)境保護(hù)的法律制度，但由于三沙生態(tài)環(huán)境和環(huán)境問(wèn)題的特殊性，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律制度并不一定能夠完全適應(yīng)三沙生態(tài)環(huán)境管理和建設(shè)的需要，三沙特有的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)的環(huán)境問(wèn)題的解決又需要切實(shí)有效的環(huán)境法律制度。因此，加強(qiáng)三沙環(huán)境立法，有利于找出適合三沙的環(huán)境法規(guī)制度，從而提高三沙環(huán)境立法的質(zhì)量，解決三沙的環(huán)境問(wèn)題。
3 完善三沙市環(huán)境保護(hù)立法的途徑
三沙環(huán)境保護(hù)立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到指導(dǎo)思想、立法原則、立法規(guī)劃、立法制度等方面的問(wèn)題。
3.1 堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想
以建設(shè)生態(tài)文明和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、改善生態(tài)環(huán)境狀況、維護(hù)海洋生態(tài)安全為目標(biāo)，著力優(yōu)化海洋生態(tài)保護(hù)空間格局，著力強(qiáng)化生態(tài)維權(quán)，提升生態(tài)環(huán)境管控能力，提高保護(hù)水平，著力創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.2 遵照科學(xué)的立法原則
三沙環(huán)境保護(hù)立法作為地方環(huán)境立法，首先必須遵守國(guó)家立法原則的前提下，保持三沙環(huán)境保護(hù)立法的靈活性。三沙環(huán)境保護(hù)立法必須在其立法內(nèi)容上，符合國(guó)家《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，還應(yīng)從三沙生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一性和三沙環(huán)境保護(hù)立法靈活性相結(jié)合的原則。
3.3 制定切合實(shí)際的立法規(guī)劃
三沙環(huán)境保護(hù)立法首先是為了三沙的環(huán)境立法，是為了解決三沙環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的。三沙獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境狀況和存在的問(wèn)題和其他地區(qū)不一樣，因此三沙在遵循和參照國(guó)家的環(huán)境立法規(guī)劃的同時(shí)，更重要的是要從三沙自身的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)三沙的地方特色，解決三沙的實(shí)際問(wèn)題。
3.4 重視環(huán)境保護(hù)立法的制度創(chuàng)新
3.4.1 充分體現(xiàn)軍地融合的精神
為使三沙生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)切實(shí)可行，行之有效，需要駐軍部隊(duì)與當(dāng)?shù)卣�、企業(yè)、民眾協(xié)調(diào)一致。生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，必須有利于國(guó)防建設(shè)的需求。
3.4.2 制定生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估考核機(jī)構(gòu)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府目標(biāo)責(zé)任制
立法必須對(duì)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作制定嚴(yán)格、科學(xué)的考核指標(biāo)體系和目標(biāo)責(zé)任制，三沙國(guó)家公務(wù)員必須為三沙的生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出成績(jī)。
3.4.3 建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機(jī)制
為了從嚴(yán)打擊對(duì)三沙生態(tài)環(huán)境和資源的侵犯，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，切實(shí)保護(hù)三沙生態(tài)環(huán)境和資源，有必要建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機(jī)制。
3.5 完善立法內(nèi)容
結(jié)合三沙實(shí)際，從海洋和島礁生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)、海洋資源開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)、無(wú)居民海島保護(hù)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境損害賠償以及海洋保護(hù)區(qū)管理等方面，制定地方性法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，評(píng)估鑒定環(huán)境違法行為及溢油等突發(fā)事件造成的生態(tài)環(huán)境損害。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)人的責(zé)任制和終身責(zé)任追究制度，實(shí)施三沙生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)始終貫穿政府決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程，提高政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行力和公信力。
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