生態(tài)環(huán)境的調研與思考
一、過去的主要工作
�。ㄒ唬┱J真落實源頭生態(tài)建設的領導責任
一是把源頭生態(tài)建設列入每年的主要工作議程。1998年建立了源自然保護區(qū)，成立了源保護區(qū)管理機構；2004年申報建立了省級自然保護區(qū)；2011年12月9日通過了國家環(huán)保部組織晉升國家級自然保護區(qū)評審委員會的評審，2013年6月國家批準升級為國家級自然保護區(qū)。二是建立源頭生態(tài)保護區(qū)。2009年4月9日建立（貢江）源生態(tài)保護區(qū)，保護區(qū)面積111.46平方公里。2012年，國務院把（貢江）源納入到國家重要生態(tài)功能區(qū)，探索建立源生態(tài)補償機制，對源實行重要生態(tài)工能區(qū)財政支付轉移優(yōu)惠政策。三是源生態(tài)保護區(qū)建立后，增設了23名護林員，實行劃片包干，管護責任俄到人；組織保護區(qū)周邊林站林場內的50多名職工，建立了聯防機制，織成了一張嚴密的保護網絡。
�。ǘ┎粩嗉哟笊鷳B(tài)建設與保護投入
2009年以來，共投入環(huán)保資金11278萬元，其中中央預算內項目資金2750萬元用于縣城污水處理廠以及垃圾填埋場項目建設，省級撥付我縣“五河”源頭保護區(qū)生態(tài)環(huán)境獎勵資金共3069萬元（其中2009年163萬元，2010年606萬元，2011年737萬元，2012年479萬元，2013年1084萬元）。主要用于建設垃圾中轉站、農村清潔工程、環(huán)境綜合整治等，其中，2010年投入900萬元，用于綠化提質改造、支付污水處理排水服務費、農村清潔工程等；2011年投入2652萬元，用于為減少污染關閉的兩個污染企業(yè)（化工廠和塑料廠）改制費用，建設垃圾中轉站、垃圾填埋場，支付污水處理排水服務費、中小河流治理縣配套、環(huán)境綜合整治等；2012年投入2673萬元，用于中小河流治理縣配套、農村清潔工程、源區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等。
�。ㄈ﹪栏衤鋵嵣鷳B(tài)建設監(jiān)管責任
一是嚴把環(huán)境保護“關口”。嚴把項目引進關，嚴格落實新建項目的環(huán)保準入制度，對會嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，不符合環(huán)保要求的項目堅決實行環(huán)保一票否決，相關部門不得辦理相關的許可證照。據統(tǒng)計，自2007年到2012年我縣共拒絕項目落戶113個，關閉、搬遷企業(yè)70多家。其中，拒絕在源生態(tài)功能保護區(qū)內新建水上農家、煤礦開采、規(guī)�；B(yǎng)殖等項目，否定了黃沙鉬礦的勘探和出省公路（七嶺-鐵長）建設立項，取消規(guī)劃新建�。ㄒ唬┬退畮�3座，�。ǘ┬退畮欤底�，山塘10座。
二是切實抓好污染物排放。堅持以環(huán)境容量為基礎，以總量控制指標為依據，實施排污許可證制度，啟動了河流源頭和縣城飲用水水源地保護區(qū)污染物零排放專項行動，清理了琴江河沿線陸域1.5公里范圍內企業(yè)，集中整治了縣城的“三河”；對吉源螢石礦、醫(yī)院等企業(yè)實施限期治理；爭取中央投資并建設完成日處理1.5萬噸的生活污水處理廠一期工程，城市污水集中處理率達65%；建設完成垃圾中轉站，加強城市環(huán)境衛(wèi)生管理，城市的臟亂現象得到遏制。
三是強化生態(tài)功能區(qū)保護。為有效保護源生態(tài)功能區(qū)，我縣停止功能區(qū)內的林木（竹）資源采伐，推行生態(tài)移民，完成移民500戶2086人；加強功能區(qū)的污染治理，先后關停、取締源頭區(qū)內傳統(tǒng)手工造紙紙寮67個、規(guī)模化養(yǎng)豬場1個、造紙廠2個、電站4座，關停和搬遷竹制品加工廠27家、搖床廠5家、香扇廠1家等資源消耗型企業(yè)以及廢銅焚燒回收企業(yè)3家，有力保護了源頭水質不受污染和森林生態(tài)系統(tǒng)不被破壞。
（四）努力做好生態(tài)環(huán)境保護工作
一是嚴抓林業(yè)生態(tài)建設與保護。加大投入實施好造林綠化工程，2008年以來，全縣共完成各類造林綠化17.36萬畝，實施退耕還林12.84萬畝，新造油茶林5.62萬畝，油茶林總面積達10萬畝，香料林達2萬畝；栽種速生豐產林、工業(yè)原料林總面積20余萬畝。自2010年起，連續(xù)四年在全縣實行商品材采伐零指標政策，全面封山育林。加強森林三防工作，每年籌集三防資金219.6萬元，專項用于縣、鄉(xiāng)、村三級三防工作，促使全縣森林火災發(fā)生率下降了60%，林區(qū)秩序根本好轉。同時，關閉林紙加工企業(yè)，每年減少木材消耗3.3萬立方米，毛竹15萬根。
二是合理開發(fā)利用礦產資源。適時調整礦產開發(fā)產業(yè)發(fā)展策略，對礦產資源實行有計劃保護性開發(fā)利用，避免植被遭大量破壞。2010年，縣黃沙鉬礦普查探礦權以7600萬元公開出讓后，考慮環(huán)境影響，立即向上級要求停止鉬礦勘查項目實施；對鉭鈮、螢石、鉀長石、硅石等礦產采取保護性開發(fā)態(tài)度，經濟效益向生態(tài)保護讓步。同時，出臺《縣礦產資源整合暫行辦法》、《縣關于加快礦產資源整合和開發(fā)利用的實施方案》等文件，發(fā)布實施《縣礦產資源總體規(guī)劃》（2008－2015），開展了多次礦產資源開發(fā)秩序專項整治工作，制止無證采礦行為100余起，整頓柳家莊鐵礦，查處高田鎮(zhèn)龍跡、朱家、曹家、湖坑、屏山新富等非法開采稀土行為，有力打擊亂采濫挖、非法采礦行為，保護了礦產資源和地質環(huán)境。
三是實施水土流失綜合治理工程。對34條流域進行治理，累計投入水土保持生態(tài)建設資金4000余萬元，投入勞動工日5000多萬個，完成水土流失綜合治理面積58萬多畝，其中營造水土保持林15萬多畝，種植水土保持經濟果木林3.6萬余畝，種草1.8萬多畝，封禁治理37萬多畝，開挖環(huán)山水平竹節(jié)溝1009.5萬米，構筑土谷坊1275座，興建塘壩工程16座。全縣水土流失面積相對歷史最高時期的1980年減少了29.14萬畝，有林地面積增加了60多萬畝，山地水源涵養(yǎng)能力增加2.72億立方米，入河泥沙減少47.6%，琴江河河床下降了0.42米，提高了琴江河抵御洪水災害的能力。
二、取得的主要成效
首先，全民公眾環(huán)境意識取得了顯著提高，“生態(tài)立縣”提到了全縣經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度。
其次，生態(tài)環(huán)境得到了有效的改善，全縣森林覆蓋率達75%。水土流失趨勢得到遏制，先后獲得國家水土保持重點建設工程項目縣、全國中小城市生態(tài)環(huán)境建設實驗區(qū)、全省造林綠化“一大四小”工程建設先進縣等稱號。
第三，污染治理強力推進，縣城污水處理廠、縣城垃圾衛(wèi)生填埋場相繼建成投入運營，形成了日處理7500噸城市生活污水和60噸城市生活垃圾能力。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理工程建設也取得了較大進步，小松、珠坑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成了生活垃圾填埋場、豐山、屏山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成了垃圾焚燒處理站。琴江鎮(zhèn)長樂村、屏山鎮(zhèn)亨田村、橫江鎮(zhèn)源村等農村環(huán)境綜合整治有效推動了農村環(huán)境的整治和改善，起到了明顯的示范作用。
第四，環(huán)境質量明顯改善。監(jiān)測統(tǒng)計，源頭出境斷面水質穩(wěn)定達到Ⅱ類標準，縣城集中式飲用水取水口水質達Ⅱ類，縣出境斷面水質達Ⅲ類；縣城中心城區(qū)空氣質量達Ⅱ級以上；
三、面臨的困難及存在的主要問題
為保護源生態(tài)環(huán)境面臨的主要困難及存在的主要問題表現在一下幾個方面：
一是，生態(tài)保護與社會經濟的矛盾十分突出。目前一方面財力十分有限，生態(tài)保護嚴重不足，另一方面生態(tài)保護形勢非常嚴峻，保護區(qū)內的居民生產生活受到諸多約束而返貧的現象十分突出，嚴重影響了源頭區(qū)主動參與生態(tài)保護和建設的積極性和自覺性。
二是，生態(tài)環(huán)境功能下降趨勢沒有得到根本性遏制。首先是森林植被總體質量較差，林相結構極不合理。其次，雖然水土流失面積總體呈減少趨勢，但是與全省、全市相比，水土流失問題仍然嚴峻。第三，人地矛盾突出。山地面積大，超過全縣土地總面積的80%，耕地面積僅占土地總面積的14.15%，人均耕地面積只有1.05畝，低于全國平均水平，也低于聯合國確定的耕地警戒線。同時，現有耕地中高排田、冷水田等中低產田超過耕地總面積的三分之一。第四，自然災害對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性破壞較大。是四大暴雨區(qū)，自上世紀九十年代以來，因為洪水災害造成的損失累積超過17.2億元，生物多樣性受到威脅，重建人工生態(tài)環(huán)境困難。
三是，污染治理任重道遠。首先，生活污水處理率不高。我縣2010年建成污水處理廠后，由于財力困能，管網建設難以到位，到目前為止，生活污水處理量不足5000噸/日。第二，工業(yè)污染壓力大，雖然我縣工業(yè)比重小，但是，由于我縣沒有國家級、省級工業(yè)園，工業(yè)污水處理系統(tǒng)建設沒有納入到全省規(guī)劃之中，縣級創(chuàng)業(yè)園也因為財政困能，設施不到位，工業(yè)發(fā)展與污染控制的矛盾和壓力日益顯現。第三，農業(yè)面源污染問題依然存在。據統(tǒng)計，種植業(yè)平均每公頃土地使用化肥358.85公斤、農藥19.95公斤，高于全國、全省、全市的平均數，也高于國際公認的化肥使用安全上限標準。大量的化肥、農藥使用導致土壤板結、酸化、肥力下降、水體污染。此外畜禽養(yǎng)殖尿水、糞便無害化處理率低，造成水源污染，秸稈、地膜等種植業(yè)廢棄物綜合利用率和回收率低，造成環(huán)境污染。第四，歷史遺留問題突出。礦山生態(tài)環(huán)境破壞較重。有廢棄礦山20個，只接受破壞的土地面積7平方公里，廢棄礦山形成尾砂壩2座，塌陷2處，山體滑波及崩塌167起，這些問題引發(fā)了礦區(qū)周邊地區(qū)農田、村莊、水域侵蝕破壞，造成水土流失和環(huán)境污染及破壞，威脅到12萬人的安全，其潛在經濟損失18000萬元以上，間接經濟損失150000萬元以上。
四是，能力建設有待提高。隨著經濟社會的飛速發(fā)展，尤其是，城市化、工業(yè)化進程不斷加快，進入到環(huán)境的污染物資種類、數量都呈現增加和多變的特性，各種環(huán)境壓力不斷增大，就而言，環(huán)境保護還沒有形成功能齊全、設置合理的統(tǒng)一協(xié)調管理機構，無論是環(huán)境監(jiān)測，還是環(huán)境監(jiān)管以及環(huán)境宣教各個方面都還存在技術、手段落后，無法及時提供源頭區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護相關信息，難以從根本上保障源頭生態(tài)服務功能的有效發(fā)揮。
四、建立科學合理的生態(tài)保護考核機制是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇
�。ㄒ唬⒃搭^保護區(qū)域做出的巨大的犧牲和貢獻在現有考核機制中得不到體現
為了五河保護源頭區(qū)的生態(tài)環(huán)境，源頭區(qū)的縣市都做出了巨大的犧牲和貢獻，主要表現在：有資源不能開發(fā)，有產業(yè)不能發(fā)展，有項目不能實施，有田地不能耕種，有房子不能居住。源頭區(qū)域的縣市犧牲了良好的發(fā)展機遇，拉大了與周邊地區(qū)的差距，但是，從現行的考核體系中這種犧牲和貢獻沒有得到充分的肯定，也沒有有效的控制和制約機制對這種犧牲和貢獻做出有效的相應，經濟社會環(huán)境各種矛盾不斷激化，已經成為源頭區(qū)域不穩(wěn)定的重要因素，建立有效的考“五河一湖”及東江源頭生態(tài)環(huán)境保護考核機制，通過機制引導作用化解地方矛盾已經迫在眉睫，刻不容緩。
�。ǘ�、建立切合實際的生態(tài)環(huán)境考核機制是解脫源頭區(qū)域地方政府兩難境地的良藥和地方發(fā)展的必由選擇
源頭保護區(qū)域的地方政府一方面承擔著巨大保護壓力，另一方面又要承擔著沉重的經濟壓力。以為例，處于流域與撫河流域的分界線上，是源和撫河源發(fā)源地，又是武夷山脈中段重要的生態(tài)連接點上，這里有源國家級自然保護區(qū)，其生態(tài)保護功能地位十分突出和顯著，國家已經把（貢江）源納入到重要生態(tài)能區(qū)，保護壓力非常繁重。但是，就目前而言，在經濟上還沒有享受到國家的`優(yōu)惠政策，在本省內雖然享受了五河獎勵資金，但是，所占的份額最小。這樣造成的結果是，一方面因為保護而失去很多的發(fā)展機遇，減少地方財政的收入，另一方面，在保護中所需的大量資金投入都需要地方政府想法解決，增加了地方財政的支出，這幾方面的原因給地方財政造成了極大的壓力，使地方政府陷入了發(fā)展與保護的兩難境地。在源頭區(qū)域建立新的考核機制，充分考慮到源頭區(qū)域生態(tài)保護的重要性和特殊性，在政策與機制上化協(xié)調展與保護的關系，在措施上化解發(fā)展與保護的對立，對推進源頭區(qū)域的經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有積極和深遠的意義，也是經濟社會健康發(fā)展的必然選擇和必由之路。
五、幾點意見及建議
�。ㄒ唬╆P于考核的主要領域、范圍、及內容
五河一湖及東江源頭環(huán)境保護考核機制的建立應該有一個完整的體系，涵蓋的領域主要應該包括立法及制度建設、金融財稅引導、產業(yè)構建，社會保障、技術支持、環(huán)境質量等。
1、立法及制度建設
五河一湖及東江源頭保護必須在法律上協(xié)調與經濟建設和社會發(fā)展的關系，通過法律的層面去確立這個特殊的區(qū)域對整體發(fā)展的重要性，明確這一區(qū)域的發(fā)展重點是以生態(tài)為主經濟為輔，以實現整個流域的空間布局最優(yōu)化、效益最大化，建立上級財政扶持、保護區(qū)域自身發(fā)展與發(fā)展區(qū)和優(yōu)化發(fā)展區(qū)反哺相結合的機制來實現整個流域的共同發(fā)展和協(xié)調發(fā)展。在法律上，明確生態(tài)環(huán)境考核制度，把生態(tài)建設和考核納入到各級黨政工作的業(yè)績考核內容。
在法律層面明確之后，各級政府以及相關部門通過建立地方性規(guī)章細化、補充和完善考核機制，主要是在操作層面上進行補充和完善，通過制度來鼓勵各地建立更有效的推進環(huán)境保護的制度建立和落實，固化一些地區(qū)的有益經驗，讓法律精神在實際操作中得到有效體現。
2、經濟建設
環(huán)境保護與經濟建設密不可分，所以，考核環(huán)境保護必然涉及到經濟建設，其中，首先涉及到的問題是在源頭保護區(qū)的考核是以經濟建設為重還是以環(huán)境保護為重的問題，不解決這個問題環(huán)境保護考核無從談起，所以，建議在源頭區(qū)的經濟社會考核體系中，必須充分考慮到源頭區(qū)的特殊性，著重以生態(tài)保護為考核重點，經濟建設作為次要考核內容。修訂現有黨政考核指標體系，加大環(huán)境保護的內容和權重，突出源頭區(qū)域的生態(tài)建設、環(huán)境質量、環(huán)保投入，循環(huán)經濟構建、生產方式的轉變和生態(tài)保護的社會保障等內容。其次，保護環(huán)境涉及到的經濟行為必須有金融和財稅的支持，在環(huán)境保護考核體系中，應當設置相應的指標體系考核金融和財政、稅收對環(huán)境保護的支持范圍和程度，以達到經濟手段的引導作用，比如，將各級財政對源頭區(qū)保護的資金預算安排及實際投入情況，金融、稅收系統(tǒng)支持源頭區(qū)域循環(huán)經濟發(fā)展的力度情況，發(fā)達地區(qū)反哺源頭區(qū)的力度情況等作為考核內容。與此同時，規(guī)范環(huán)境保護時涉及到經濟的各種行為動作，建立資金運作、流動、處置、監(jiān)管的規(guī)范程序。
3、產業(yè)構建
環(huán)境保護的實施要貫穿到產業(yè)的設置、布局、項目的實施、運營等過程，所以，把產業(yè)構建納入到環(huán)境保護的考核范圍和內容是必然的，其主要的內容應該包括：一是產業(yè)規(guī)劃，尤其是循環(huán)經濟和生態(tài)產業(yè)的是否納入到了國民經濟發(fā)展的產業(yè)規(guī)劃之中，源頭區(qū)域的生態(tài)產業(yè)、循環(huán)經濟所占的比重有多大，是否作為支柱產業(yè)或者主要產業(yè)。建議將各級政府對源頭區(qū)生態(tài)產業(yè)、循環(huán)經濟產業(yè)傾斜和支持情況納入考核內容；二是建立產業(yè)布局的合理性考核制度，尤其是對工業(yè)園區(qū)或者其他產業(yè)園區(qū)進行產業(yè)結構和布局進行評估，以提高產業(yè)構建考核的可操作性。三是對項目建設的可行性和科學性評估，通過環(huán)評制度、環(huán)境保護設施竣工驗收制度的貫徹落實情況，考核經濟建設和各種社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調程度。四是通過建立企業(yè)及其他機構運行過程中對環(huán)境保護的投入、設備的運行、達到的效果等相應指標體系與環(huán)境保護考核體系對接，考核社會各界參與環(huán)境保護的程度。五是經濟運行的重要指標控制體系，如能源、資源消耗等指標控制。
4、社會保障
為了保護必然需要做出一些犧牲，而犧牲會涉及到一些國家、集體和個人的利益問題，如何安置和保障集體、個人，保護與發(fā)展的矛盾，緩解或者消除社會不穩(wěn)定因素，是源頭區(qū)構建和諧社會的一項重要工作，因此，把社會保障納入到環(huán)境保護考核體系中來是必須的。
關于社會保障體系考核的內容主要包括：一是生態(tài)移民的數量及占應搬遷的比例；二是生態(tài)移民的產業(yè)發(fā)展和生產方式的轉變；三是關停企業(yè)或轉型企業(yè)產業(yè)工人的安置及再就業(yè)；四是生態(tài)移民和產業(yè)工人的再就業(yè)的經濟政策、社會保障政策的建立和實施情況；五是生態(tài)移民及關停企業(yè)或轉型企業(yè)產業(yè)工人的社會福利保障；六是其他相關的一些制度建設和落實情況。
5、技術支持
環(huán)境保護需要強大的技術支撐，所以，技術支持作為環(huán)境保護的考核重要內容是合適的。環(huán)境保護考核體系應該包含以下幾項指標：首先，應該是把技術隊伍的組建、技術人才的培養(yǎng)和使用情況作為考核的指標；其次，科學技術的應用和成果；三是技術的開發(fā)業(yè)研究；四是科學技術的投入；五是技術與政策的協(xié)調和銜接。
6、環(huán)境質量
環(huán)境保護的成果最終表現在良好的環(huán)境質量為經濟社會協(xié)調發(fā)展提供優(yōu)越的基礎和條件，環(huán)境質量應該作為環(huán)境保護考核體系的基本指標。
環(huán)境質量指標體系應該涵蓋水、氣、聲、土壤、生態(tài)等環(huán)境要素的綜合質量，具體表現在：
一是水環(huán)境質量考核指標，包括水環(huán)境質量以及水污染物排放監(jiān)控指標體系。水環(huán)境質量包括源頭區(qū)的水環(huán)境質量、出境斷面水環(huán)境質量、其他國、省、市、縣設置的重要斷面水環(huán)境質量；水污染物排放監(jiān)控指標體系主要包含國、省、市、縣企業(yè)水污染排放達標和主要水污染物總量控制指標落實情況；
二是氣環(huán)境質量主要包括源頭保護區(qū)空氣環(huán)境質量、其他重要生態(tài)功能區(qū)空氣環(huán)境質量、城鎮(zhèn)空氣環(huán)境質量、空氣污染企業(yè)排放空氣污染物的達標和主要空氣污染物總量控制指標落實情況等。
三是聲環(huán)境質量，主要包括聲功能區(qū)的劃分、各功能區(qū)的聲環(huán)境質量。
四是土壤環(huán)境質量，主要包括耕作層土壤環(huán)境狀況、工業(yè)園區(qū)土壤環(huán)境狀況、礦產品采選及加工區(qū)的土壤環(huán)境狀況、污水排放主要企業(yè)周邊土壤環(huán)境狀況，在土壤環(huán)境狀況指標體系中，重金屬污染應該作為土壤污染的重要指標。
五是生態(tài)環(huán)境指標體系，主要包括生物的多樣性、森林覆蓋率、農村環(huán)境改善、農田水利的有效利用、生態(tài)示范區(qū)建設等。
（二）、考核的主要層次、考核的方法和手段
1、考核層次
五河一湖及東江源頭保護區(qū)生態(tài)環(huán)境考核的層次應該最少分為三個層面進行，首先，應當把對五河一湖及東江源頭保護區(qū)的考核納入到對各級黨和政府的考核體系層次，通過高位推動，使五河一湖及東江源頭保護能夠真正落到實處。二是對專業(yè)部門的業(yè)績考核，通過部門貫徹落實各種政策和技術規(guī)范，促使部門成為聯系黨政和群眾的紐帶；三是對社會公眾的環(huán)境意識層面考核，通過對公眾層面考核可以綜合體現地方政府和部門的工作業(yè)績，也可以促使公眾參與環(huán)境保護，有效推進源頭保護。
2、考核的方法和手段
關于考核的方法和手段選擇上，應該在傳統(tǒng)的考核方法和手段上吸收先進的傳媒技術，通過政府主導、公眾參與、技術支持的原則展開。
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