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良種補(bǔ)貼政策的研究
良種補(bǔ)貼政策的研究分析
[摘要]本文主要是從中國(guó)農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼政策的歷史演變與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的視角來(lái)探究中國(guó)農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼政策的內(nèi)在規(guī)律和未來(lái)走向。從2002年至2012年，中央財(cái)政每年對(duì)良種補(bǔ)貼資金投入由1億元增加到220億元，補(bǔ)貼范圍涉及水稻、小麥、玉米、棉花、大豆等十余種農(nóng)作物，補(bǔ)貼地點(diǎn)由各個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)試點(diǎn)面向全國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)。然而，良種補(bǔ)貼政策在實(shí)施環(huán)節(jié)并未達(dá)到預(yù)期效果。因此，對(duì)農(nóng)民和政府雙方來(lái)講，更好的改進(jìn)良種補(bǔ)貼政策使其更好地為農(nóng)戶服務(wù)成為各方努力的重點(diǎn)。
關(guān)鍵詞： 良種補(bǔ)貼，效果分析，改進(jìn)
1.引言
良種補(bǔ)貼是指政府對(duì)使用優(yōu)良品種的農(nóng)戶按其種植良種面積或數(shù)量給予一定標(biāo)準(zhǔn)的資 金補(bǔ)助，其目的在于以資金補(bǔ)貼為手段，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展, 確保國(guó)家糧食生產(chǎn)安全。作為財(cái)政支農(nóng)的一個(gè)重要手段,有著廣泛而深遠(yuǎn)的意義。
2.良種補(bǔ)貼政策實(shí)施背景
良種補(bǔ)貼又稱良種推廣補(bǔ)貼,是中央財(cái)政為扶持農(nóng)民生產(chǎn)選用優(yōu)良品種及配套栽培技術(shù)降低農(nóng)民用種成本增加收人而提供的資金補(bǔ)貼。
具體做法是國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金出資,由各地具體情況而定,選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼計(jì)算方法,并按確定的補(bǔ)貼依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)直接落實(shí)到種糧農(nóng)戶。向農(nóng)業(yè)提供補(bǔ)貼的基本原因是農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的下降及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入下降,農(nóng)產(chǎn)品供大于求。同時(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了無(wú)法由市場(chǎng)來(lái)衡量的社會(huì)利益，另一方面隨著收入的增加,恩格爾系數(shù)不斷下降,食品價(jià)格的增加對(duì)消費(fèi)者實(shí)際收入的影響作用減弱。因此來(lái)自于非農(nóng)利益者對(duì)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等農(nóng)業(yè)保護(hù)的反對(duì)減少,從而減少了政府實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)。良種補(bǔ)貼的原因是多方面的，除了以上原因外，還有其他一些原因：
第一,農(nóng)業(yè)在中國(guó)的基礎(chǔ)地位不可動(dòng)搖，中國(guó) 實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必要性； 第二,從糧食安全的角度看我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)的重要性；
第三,中國(guó)農(nóng) 業(yè)支持政策轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)可行性經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變； 第四,從中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)于工業(yè)化的貢獻(xiàn) 的角度看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必然性； 第五,從社會(huì)公正的角度看中國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的緊迫性。
3.良種補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀
從2002至今，中央財(cái)政對(duì)良種補(bǔ)貼的投入已達(dá)400億元。由于近年來(lái)各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”問題的愈加關(guān)注，以及2008年初爆發(fā)的全球性糧食危機(jī)和近兩年的外資企業(yè)大肆搶占我國(guó)種子市場(chǎng)的現(xiàn)狀，決定了良種補(bǔ)貼政策必將繼續(xù)作為一項(xiàng)重要的措施實(shí)施下去。目前，良種補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)以下幾點(diǎn)特征：
首先，補(bǔ)貼品種增加。在實(shí)施補(bǔ)貼的初期，只是對(duì)高油大豆進(jìn)行補(bǔ)貼，隨后補(bǔ)貼的范圍不斷擴(kuò)大，現(xiàn)已涉及玉米、小麥、水稻等主要糧食作物，以及棉花和油菜等經(jīng)濟(jì)作物，補(bǔ)貼的范圍不斷擴(kuò)大。
其次，補(bǔ)貼資金增加。2002年一共補(bǔ)貼了1億元，2003年為3億元，到了2008年已達(dá)到121．86億元，在剛剛過去的2009年達(dá)到了154．72億元。再次，補(bǔ)貼面積擴(kuò)大。2002年為1000萬(wàn)畝，2004年增加到2．47億畝，2005年則為3．67
億畝，2007年達(dá)到4．51億畝，2009年為5．23億畝，占到我國(guó)糧食播種面積的28％，值得注意的是，我圍財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼力度更大，棉花補(bǔ)貼占全部播種面積的40％，而油菜則是全部補(bǔ)貼。
最后，補(bǔ)貼地域范圍擴(kuò)大。原先小麥和玉米補(bǔ)貼只包含黑龍江，吉林、遼寧和內(nèi)蒙古四省，現(xiàn)在已擴(kuò)大到13個(gè)小麥和禾米主產(chǎn)區(qū)。而水稻和油菜則實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的良種補(bǔ)貼。
4.良種補(bǔ)貼政策實(shí)施問題
良種補(bǔ)貼政策自2002 年在我國(guó)實(shí)施以來(lái),其在農(nóng)民增收良種推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增強(qiáng) 農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面均取得了顯著成效,但是政策實(shí)施過程中也凸顯了許多問題,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
4.1補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低
自從2002年制定該政策以來(lái),除了2008年將晚稻的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高了210元每公頃以外,絕大部分農(nóng)作物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行調(diào)整,糧食作物維持105元的標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)濟(jì)作物維持在252元的標(biāo)準(zhǔn),遠(yuǎn)低于作物的生產(chǎn)成本,這就直接導(dǎo)致了補(bǔ)貼效果不明顯,政策效應(yīng)沒有得到充分地顯現(xiàn)。
4.2利益關(guān)系不協(xié)調(diào)
目前，全國(guó)大多數(shù)省市區(qū)均按照糧食種植面積來(lái)計(jì)發(fā)直接補(bǔ)貼金額，因?yàn)檫@種補(bǔ)貼方式具有計(jì)算簡(jiǎn)便、執(zhí)行成本較小等優(yōu)點(diǎn)。但在具體實(shí)踐中，由于糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由各省市區(qū)根據(jù)各自實(shí)際情況制定，由此導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)發(fā)放的糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異。一些糧食主銷區(qū)執(zhí)行的糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)。在糧食直接補(bǔ)貼實(shí)際執(zhí)行上，主銷區(qū)發(fā)給種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼資金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)。生產(chǎn)糧食，從而減少了主產(chǎn)區(qū)糧食的需求，損害了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的利益，這也增加了國(guó)家的糧食安全成本。
4.3補(bǔ)貼資金規(guī)模比較小
難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的保障作用�，F(xiàn)有全部補(bǔ)貼遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的支出。良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策雖然效果明顯,但除了水稻良種補(bǔ)貼外,小麥、玉米和大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模都相對(duì)較小,實(shí)施范圍都局限于部分項(xiàng)目區(qū)難以在全國(guó)范圍產(chǎn)生整體效應(yīng),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)條件的根本改善。
4.4阻礙科技進(jìn)步
為穩(wěn)妥起見，許多地方在補(bǔ)貼品種的選用上，寧愿選用推廣種植時(shí)間較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)小的品種，也不愿意選用新品種，同時(shí)老品種往往還具有價(jià)格上的比較優(yōu)勢(shì)，這樣項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果，在一定程度上保護(hù)了落后，妨礙了新品種的推廣。
5.完善良種補(bǔ)貼政策的意見和建議
目前我國(guó)實(shí)施的良種補(bǔ)貼主要有直補(bǔ)與良補(bǔ)兩種形式。直補(bǔ)是將補(bǔ)貼資金與種植面積掛鉤，將補(bǔ)貼資金通過“一卡通”直接發(fā)放給農(nóng)民。而良補(bǔ)是將補(bǔ)貼資金與購(gòu)買指定的主導(dǎo)品種掛鉤，或通過給與供種單位補(bǔ)貼，使其以體現(xiàn)補(bǔ)貼后的優(yōu)惠價(jià)格將良種直銷給農(nóng)戶，也可直補(bǔ)到購(gòu)買指定的主導(dǎo)品種的農(nóng)戶。但因?yàn)閮煞N良種補(bǔ)貼方式都存在諸多問題，我們經(jīng)過對(duì)比分析后提出以下建議：
5.1完善良種補(bǔ)貼機(jī)制,減少補(bǔ)貼行政成本 良種補(bǔ)貼政策的實(shí)施涉及到項(xiàng)目區(qū)選 擇、招投標(biāo)以確定供種企業(yè)、配套技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)范供種及項(xiàng)目資金管理等眾多環(huán)節(jié),為保 證政策落實(shí)的有效性、合理降低政府進(jìn)行良種推廣的成本,有必要建立良種補(bǔ)貼的長(zhǎng)效工作機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)主要從規(guī)范相關(guān)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門行為入手,使良種補(bǔ)貼各環(huán)節(jié)有序分工、職責(zé)。
5.2良種補(bǔ)貼是發(fā)展糧食生產(chǎn)的技術(shù)項(xiàng)目與財(cái)政政策的有機(jī)結(jié)合 良種補(bǔ)貼是近年來(lái)為不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力、確保國(guó)家糧食安全、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、增加種糧 農(nóng)民收人出臺(tái)的一項(xiàng)重要舉措,是符合確12條規(guī)則、確保糧食穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)重大支農(nóng)惠農(nóng)政策,是政策與項(xiàng)目的有效結(jié)合。良種補(bǔ)貼政策實(shí)行項(xiàng)目化管理,通過項(xiàng)目申報(bào),改“領(lǐng)任務(wù)”為“請(qǐng)任務(wù)”,實(shí)施方案更加可行和務(wù)實(shí),同時(shí)增強(qiáng)了項(xiàng)目縣和基層干群實(shí)施良種補(bǔ) 貼的主動(dòng)性,實(shí)施主體明確,責(zé)任明確,組織管理高效、協(xié)調(diào)、有序,能同時(shí)發(fā)揮科技與政策的雙重效應(yīng)。
5.3加強(qiáng)配套推廣,充分發(fā)揮良種效能
在良種補(bǔ)貼實(shí)施過程中,各項(xiàng)目省份應(yīng)該因 地制宜地積極推廣相關(guān)技術(shù),通過組織農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和專家田間作業(yè)指導(dǎo)來(lái)加強(qiáng)農(nóng)戶 對(duì)良種與新技術(shù)的認(rèn)識(shí),從根本上促進(jìn)農(nóng)民對(duì)新技術(shù)的需求。同時(shí),要通過完善項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田 基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)改善農(nóng)田作業(yè)條件,有效灌溉和搞自然災(zāi)害能力是良種效能發(fā)揮的關(guān)鍵。
良種補(bǔ)貼更加注重“良種推廣”, 不是停留在“補(bǔ)貼”上。單純的種子補(bǔ)貼,與種子價(jià)格直接掛鉤,應(yīng)屬于“黃箱”政策，而 良種補(bǔ)貼,不僅是通過良種推廣的環(huán)節(jié)將資金補(bǔ)貼給農(nóng)民，更重要的是以此為手段,將良種 和配套技術(shù)進(jìn)行推廣普及,并延伸至優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)提高糧食生產(chǎn)過程的科技含量、改善糧食品質(zhì)和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
5.4規(guī)范良種市場(chǎng),確保農(nóng)戶得到實(shí)際利益 政府借補(bǔ)貼直接干預(yù)了良種市場(chǎng)。從操作中來(lái)看,良種政策導(dǎo)致了尋租行為,不利于良種市場(chǎng)的發(fā)展,甚至可能損害農(nóng)戶的利益。這就需要規(guī)范良種市場(chǎng),明確良種推廣補(bǔ)貼所用種子定價(jià)機(jī)制,并加強(qiáng)種子質(zhì)量、種子價(jià)格的監(jiān)管和調(diào)控,防止假冒偽劣種子坑農(nóng)害農(nóng)以及借良種補(bǔ)貼哄抬種子價(jià)格等,從而保證農(nóng)民切實(shí)從補(bǔ)貼中受益。
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