修改《大氣污染防治法》加強(qiáng)霧霾聯(lián)防聯(lián)控
作者：常紀(jì)文
中國(guó)法律評(píng)論 2015年05期
目前，《大氣污染防治法》(修訂草案送審稿)已由環(huán)境保護(hù)部上報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院法制辦公室(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院法制辦)于2014年9月9日公布了修訂草案征求意見稿，向全社會(huì)公開征求修改意見。和環(huán)境保護(hù)部送審的稿子相比，國(guó)務(wù)院法制辦公布的征求意見稿刪除了90多條，社會(huì)反響很大。經(jīng)過分析研究，本文對(duì)此次國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿提出如下建議。
一、立法體系的完善建議
在我國(guó)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范體系的建設(shè)存在如下問題：(1)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機(jī)制；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然通過設(shè)立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來看，仍然側(cè)重于點(diǎn)源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性；沒有建立能源總量控制制度，更沒有設(shè)立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門章節(jié)甚至條文；側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對(duì)臭氧排放控制的規(guī)定不足，對(duì)導(dǎo)致酸雨污染的氮氧化物以及對(duì)灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制規(guī)定還處于初級(jí)階段。此外，長(zhǎng)期的地方保護(hù)主義和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，使污染突破了環(huán)境承載能力，①導(dǎo)致大范圍的跨區(qū)域霧霾污染發(fā)生。實(shí)事求是地說，區(qū)域霧霾的嚴(yán)重性已超越了《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時(shí)的立法預(yù)期。(2)缺乏現(xiàn)行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引，以致大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的方向性和系統(tǒng)性難以得到保障。加上我國(guó)缺乏以區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為主題的行政法規(guī)，而區(qū)域大氣污染防治工作又急需開展，環(huán)境保護(hù)部等部門為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的問題，于2010年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，但是該意見屬于“軟法”，在實(shí)際中缺乏強(qiáng)制性，實(shí)施至今，作用不明顯�！吨攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等國(guó)家和各行政區(qū)域出臺(tái)的環(huán)境規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃，由于缺乏國(guó)家法律和行政法規(guī)的支持和指引，對(duì)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以作出系統(tǒng)性的體制和制度安排，對(duì)于區(qū)域糾紛和環(huán)境侵權(quán)難以做出適法評(píng)判和處罰，因而其規(guī)則適用性存在明顯的欠缺，且效力低于法律。
為了解決上述問題，應(yīng)當(dāng)借修訂《大氣污染防治法》的契機(jī)，以現(xiàn)實(shí)的環(huán)境需要和《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)立的目標(biāo)為依據(jù)，總結(jié)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》和各地大氣污染防治合作的經(jīng)驗(yàn)，推出一些管用的措施，開展監(jiān)管體制、監(jiān)管制度和監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新工作，建立點(diǎn)面結(jié)合、區(qū)域和行業(yè)管理相結(jié)合的新型大氣環(huán)境管理體系�？紤]到霧霾的防治需有一些特殊的制度和機(jī)制，如果修改后的《大氣污染防治法》對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治規(guī)定得很原則，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條例》或者《區(qū)域霧霾防治條例》。但是，若修改后的《大氣污染防治法》轉(zhuǎn)型很徹底，由點(diǎn)源監(jiān)管向點(diǎn)源和區(qū)域相結(jié)合的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，并且規(guī)定具有可實(shí)施性，《區(qū)域霧霾防治條例》的制定急迫性就不是很明顯。學(xué)者們廣泛認(rèn)為，因?yàn)椤吨攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以及2014年出臺(tái)的考核規(guī)則等規(guī)范符合中國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，措施得力，可操作性強(qiáng)，因而其實(shí)施效果比《大氣污染防治法》的效果要好得多。2014年春季以后，空氣質(zhì)量普遍改善，就說明這些規(guī)劃和計(jì)劃起了大作用�？梢钥紤]把這些規(guī)劃和計(jì)劃的有益規(guī)則，鞏固到《大氣污染防治法》、《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條例》或《區(qū)域霧霾聯(lián)合防治條例》之中。另外，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通過節(jié)能減排來實(shí)現(xiàn)氣候變化減緩的要求的雙贏模式。為此，《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)為《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的制定留下接口。國(guó)務(wù)院法制辦修訂草案征求意見稿設(shè)立了專章來規(guī)定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，但總的來看，規(guī)定的系統(tǒng)性和可實(shí)施性仍然需要加強(qiáng)。如果不在下一階段的修改中予以加強(qiáng)。那么就需要通過制定出專門的《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條例》或者《區(qū)域霧霾聯(lián)合防治條例》來予以細(xì)化。
在我國(guó)，區(qū)域大氣污染防治的法制化合作存在以下三個(gè)問題需要解決：(1)雖然《大氣污染防治法》提出了區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的舉措，但是區(qū)域大氣污染防治的自然屬性與我國(guó)行政區(qū)域管理的社會(huì)性嚴(yán)重脫節(jié)，加上硬件缺乏或閑置，很多區(qū)域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。(2)歐盟的區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作是強(qiáng)制和全覆蓋的，而在我國(guó)，一些區(qū)域的合作，除了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》屬于中央主導(dǎo)的強(qiáng)制性區(qū)域合作外，其他的區(qū)域合作以自愿為主，很零散，因?yàn)槿狈?guó)家強(qiáng)制規(guī)則的支撐，所以這些合作難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，如長(zhǎng)三角、珠三角的大氣污染防治合作，甚至安徽、河南、湖北、江西、陜西等地至今還沒有進(jìn)入相應(yīng)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之中。(3)因?yàn)槿狈χ醒氲慕y(tǒng)一強(qiáng)力指導(dǎo)，不同區(qū)域的合作體制、制度和機(jī)制，不僅有不同點(diǎn)，還有重大區(qū)別，難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。因而，需要在國(guó)家的主導(dǎo)下建立統(tǒng)一的區(qū)域合作規(guī)則。國(guó)務(wù)院法制辦修訂草案征求意見稿在第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”之中，除了對(duì)重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃、淘汰名錄、提高標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄、煤炭消費(fèi)總量控制、聯(lián)合執(zhí)法作出規(guī)定外，并沒有對(duì)區(qū)域合作的法制機(jī)制做出過多涉及。這需要下一步修改予以加強(qiáng)。
二、立法目的的修改建議
由于2000年《大氣污染防治法》沒有預(yù)計(jì)到大氣污染會(huì)演變的如此嚴(yán)重，因而未將防治區(qū)域大氣污染的重要性寫入其立法目的之中，但是此次國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以考慮。因?yàn)榱⒎康膶?duì)基本原則、基本政策、基本原則、法律制度的設(shè)計(jì)具有重要的指導(dǎo)作用，因此不宜過于宏觀，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)一定的問題針對(duì)性。只有這樣，立法目的才可能發(fā)揮自己立法定位的作用。
由于中國(guó)目前的大氣污染呈現(xiàn)出既有點(diǎn)源的局部污染，也有各行各業(yè)產(chǎn)生的大氣污染物經(jīng)過復(fù)合或者疊加而形成的區(qū)域污染的特點(diǎn)，因此，國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿應(yīng)當(dāng)在立法目的中體現(xiàn)區(qū)域大氣污染控制的重要性及積極意義。建議將國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第1條(立法目的)修改為：“為了防治大氣污染，保護(hù)和提高區(qū)域大氣質(zhì)量，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法�！�
三、基本政策的修改建議
目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)進(jìn)入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對(duì)象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)，環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局難以形成。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量整體改善，必須通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作。京津冀一體化的形成與發(fā)展和長(zhǎng)三角、珠三角一樣，是對(duì)現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的重大突破，是對(duì)現(xiàn)行生產(chǎn)、生活模式的新發(fā)展。
在大氣污染防治方面，通過分析2014年7月我們?cè)诤颖钡恼{(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，社會(huì)各界對(duì)各城市工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的部署還是有意見的。譬如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃還是以地級(jí)市為單位進(jìn)行的，很多地級(jí)市甚至縣級(jí)區(qū)域都想保留自己的水泥廠、火電廠、冶煉廠等高耗能、高污染企業(yè)。如果從京津冀一體化的角度分析，淘汰北京、天津的一些水泥廠和其他高耗能企業(yè)，做大做強(qiáng)河北的相關(guān)企業(yè)，并關(guān)閉整合一些原有的企業(yè)，這樣不僅減少了區(qū)域能耗和區(qū)域大氣污染物的整體排放，改善了京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境，還進(jìn)一步減少了北京市防治大氣污染、改善大氣質(zhì)量的.邊際成本，同時(shí)促進(jìn)了河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過一體化規(guī)劃大力發(fā)展整個(gè)地區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)和物流業(yè)，使那些做大做強(qiáng)的企業(yè)也能夠超越行政區(qū)域界限，跨區(qū)域提供服務(wù)，從而克服以前因?yàn)榻煌ú环奖愫臀锪鞑话l(fā)達(dá)導(dǎo)致的各個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)小而全，但創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)保能力弱的現(xiàn)象。
基于以上分析，建議在國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第3條(基本政策)中，增加一部分內(nèi)容作為第3款，即：“國(guó)家鼓勵(lì)各級(jí)人民政府通過區(qū)域一體化的規(guī)劃和措施，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，減少區(qū)域內(nèi)大氣污染物的排放�！�
四、立法體例的修改建議
霧霾的出現(xiàn)是多方面因素相互影響、疊加的結(jié)果，因而防治霧霾需要采取多方面、互協(xié)同的措施，但霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機(jī)制。為此，在體例的設(shè)計(jì)方面，建議如下：(1)在總則里的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現(xiàn)控制區(qū)域大氣污染的要求。但從目前國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿來看，該意見稿缺乏對(duì)關(guān)于大氣污染區(qū)域控制的基本原則、方針的規(guī)定。(2)在監(jiān)督管理和社會(huì)監(jiān)督部分，大氣環(huán)境管理的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮污染的區(qū)域化特點(diǎn)和要求，如政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”制度、排污許可與排污權(quán)交易、年度總量控制、日均總量控制、區(qū)域限批、排污收費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、有獎(jiǎng)舉報(bào)等。(3)在區(qū)域大氣污染防治方面，設(shè)立專門的一章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”或者“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設(shè)立專門的制度和機(jī)制。國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿采納的是第一個(gè)標(biāo)題名稱。由于冬、春兩季發(fā)生多次的霧疆存在跨越法律規(guī)定的重點(diǎn)區(qū)域的特點(diǎn)，特別是2013年年底和2014年年初的霧霾，更是具有全國(guó)性的特點(diǎn)，因此，把霧霾防治局限于重點(diǎn)區(qū)域是不太科學(xué)的。另外，重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治，偏重于消極的被動(dòng)污染防治，缺乏積極的生態(tài)建設(shè)要求，故可以考慮將意見稿中的第五章標(biāo)題改為“區(qū)域大氣污染防治”，在內(nèi)容上仍可以把重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治作為重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。不過，如果采納“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”的章節(jié)名稱，那么就應(yīng)當(dāng)把秸稈燃燒、養(yǎng)殖污染、煙花爆竹燃放等導(dǎo)致區(qū)域霧霾等行為也包括在內(nèi)予以規(guī)范。(4)在法律責(zé)任部分，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責(zé)任，如針對(duì)信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法等方面設(shè)立一些新的責(zé)任。目前，國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿缺乏這方面的規(guī)定。
五、監(jiān)管模式的修改建議
傳統(tǒng)的中國(guó)環(huán)境保護(hù)立法，立足于義務(wù)本位，故監(jiān)管模式是命令加控制式的管控模式。在這個(gè)模式下，權(quán)利義務(wù)的關(guān)系比較簡(jiǎn)單，環(huán)境問題相對(duì)簡(jiǎn)單，行政監(jiān)管的成本較少，也較為容易見到監(jiān)管成效。但是，目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家還在進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，開展行政管理體制改革，因此需要按照國(guó)家治理體系的建設(shè)要求，理順市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)與政府監(jiān)管之間的關(guān)系，逐步擴(kuò)大社會(huì)參與和監(jiān)督的作用，減少政府的監(jiān)管成本。另外，環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)的關(guān)系比較復(fù)雜，涉及面廣、環(huán)節(jié)較多，若是仍然按照以前的監(jiān)管模式，與此相關(guān)的監(jiān)管工作將無力開展，更難以起到有效的作用。2013年年底到2014年年初的全國(guó)性霧霾就是傳統(tǒng)的大氣污染監(jiān)管模式存在失靈之處的實(shí)證。由于社會(huì)參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時(shí)間上的連續(xù)性等優(yōu)點(diǎn)，可以有效彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管視野不足和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識(shí)形態(tài)的監(jiān)管模式在歐盟、美國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū)的普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動(dòng)的有效措施。為此，我國(guó)的環(huán)境立法也應(yīng)當(dāng)有所作為，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》響應(yīng)這一時(shí)代要求，專設(shè)一章“信息公開和公眾參與”，得到各界的廣泛贊譽(yù)。
基于以上分析，建議對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿作如下修改：(1)因?yàn)椤氨O(jiān)督管理”是行政法上的術(shù)語，按照一般的理解，其主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)，包括行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的監(jiān)督管理、行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督管理、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但不包括公眾的參與和監(jiān)督。為了符合國(guó)家治理體系建設(shè)要求，建議將此次建議稿的第3章標(biāo)題改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”。此舉可以名正言順地把社會(huì)公眾的參與、監(jiān)督，特別是媒體的參與、監(jiān)督納入環(huán)境監(jiān)督管理體系之中。(2)加強(qiáng)公民的環(huán)境權(quán)利建設(shè)，明確其環(huán)境權(quán)利，這需要修改國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第7條，增加公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定，為在后續(xù)的修改中設(shè)置“信息公開與環(huán)境保護(hù)”專節(jié)甚至專章打下基礎(chǔ)。如果有可能，可以明確公民有享受適應(yīng)良好大氣環(huán)境的權(quán)利，并且按照新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定設(shè)置公益訴訟制度，做出一些具體化的規(guī)定。(3)參照新《環(huán)境保護(hù)法》的做法，規(guī)定權(quán)力監(jiān)督的制度，要求各級(jí)政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)匯報(bào)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，須包括大氣污染防治的內(nèi)容。(4)設(shè)立區(qū)域監(jiān)督和制約的機(jī)制。這可以限制地方各級(jí)政府繼續(xù)奉行地方保護(hù)主義。(5)實(shí)行主要大氣污染物的排放交易制度，發(fā)揮市場(chǎng)的支配作用；允許民間設(shè)立大氣污染防治基金，鼓勵(lì)大氣污染的專業(yè)治理與第三方治理。
六、監(jiān)管體制的修改建議
目前，環(huán)境保護(hù)界流行這樣一種看法，就是環(huán)保部門承擔(dān)了太多的不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，比如安全生產(chǎn)事故導(dǎo)致的環(huán)境問題，能源消耗導(dǎo)致的環(huán)境問題，規(guī)劃不合理導(dǎo)致的環(huán)境問題等，其法律責(zé)任往往都是由環(huán)保部門承擔(dān)。換言之，就是其他機(jī)構(gòu)行使了權(quán)力，而其造成的環(huán)境污染等責(zé)任則由環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)。對(duì)于這一現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)予以重視。國(guó)家正在加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革，因而建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效的環(huán)境監(jiān)管體制迫在眉睫。雖然《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性的環(huán)境法律，未對(duì)環(huán)境監(jiān)管體制作出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對(duì)此做出細(xì)致的調(diào)整規(guī)定，從而有效發(fā)揮環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用。具體建議為：將統(tǒng)一監(jiān)督管理細(xì)化為“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”，并明確環(huán)境保護(hù)部門在大氣污染防治工作中的職責(zé)手段，其中包括區(qū)域大氣污染防治方面的指導(dǎo)方式、協(xié)調(diào)方式和監(jiān)督方式，如約談、通報(bào)、考核等。另外，有必要把監(jiān)督的權(quán)力適當(dāng)上收，把管理的權(quán)力適當(dāng)下放。
由于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控針對(duì)的是區(qū)域之間的大氣污染危害，涉及區(qū)域之間監(jiān)管的對(duì)接、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，因此，需要對(duì)現(xiàn)有的大氣污染防治監(jiān)管體制進(jìn)行創(chuàng)新。歐盟和美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局均對(duì)區(qū)域之間的環(huán)境影響做出了區(qū)域監(jiān)管的體制設(shè)計(jì)，如美國(guó)設(shè)立了覆蓋全國(guó)的10個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，歐盟層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督各成員周區(qū)和塊的大氣污染防治協(xié)同工作。此次修訂《大氣污染防治法》，可以參考他們的成熟經(jīng)驗(yàn)。具體建議如下：在國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第5條(管理體制)之中增加部分內(nèi)容，作為第3款：“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必要時(shí)建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作�！痹诖嘶A(chǔ)上，在第5章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中，規(guī)定區(qū)域內(nèi)既發(fā)揮各自靈活性又保護(hù)區(qū)域內(nèi)整體大氣環(huán)境質(zhì)量的統(tǒng)一的行政規(guī)劃體制、統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)共治體制和機(jī)制、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)執(zhí)法的體制和機(jī)制、統(tǒng)一的舉報(bào)體制和機(jī)制、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)組織體制和機(jī)制、統(tǒng)一應(yīng)急的體制和機(jī)制、統(tǒng)一的污染物排放總量分配體制和機(jī)制、統(tǒng)一的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的排污權(quán)交易體制和機(jī)制、統(tǒng)一的大氣污染治理市場(chǎng)化體制和機(jī)制。另外，如果有可能，建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會(huì)監(jiān)督監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。只有這樣，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控才可能落到實(shí)處。
七、主要制度的修改建議
主要制度是指支撐法律的主要措施體系。不同的專項(xiàng)法律，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)自己的法律調(diào)整對(duì)象的特殊調(diào)整措施。對(duì)于區(qū)域大氣污染防治工作，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，普遍實(shí)行了以下制度：(1)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和信息共享制度；(2)區(qū)域排放上限與核查制度；(3)區(qū)域管理和協(xié)調(diào)制度。而我國(guó)，國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿或多或少有所涉及，但存在一些欠缺。
在區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和信息共享制度方面，歐盟建立區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和信息共享制度較早，在區(qū)域?qū)用娴囊?guī)定較為原則，具體實(shí)施細(xì)則則是由各國(guó)成員國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法予以完善。而在我國(guó)，此次國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，已經(jīng)建立了該制度，如第70條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測(cè)、模擬以及衛(wèi)星、航測(cè)、遙感等新技術(shù)分析區(qū)域內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量的總體變化趨勢(shì)及其相互影響�！毕乱徊�，應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)測(cè)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、區(qū)域化和協(xié)調(diào)化，以及統(tǒng)一評(píng)估的規(guī)定。
在區(qū)域排放上限與核查制度方面，我國(guó)除了區(qū)域總量控制受到法律肯定以外，其他具體制度仍然停留在規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和區(qū)域合作協(xié)議的層面。在區(qū)域排放上限方面，一些地方的立法已經(jīng)開始在此方面有所創(chuàng)新，如確定區(qū)域污染物總量減排目標(biāo)，《北京市大氣污染防治條例》第42條規(guī)定：“全市排放總量控制的目標(biāo)以及區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的排放總量，由市環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國(guó)家要求，結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、交通運(yùn)行狀況等提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并每年向社會(huì)公布�！痹诤瞬橹贫确矫妫覈�(guó)目前僅僅針對(duì)行業(yè)建立了核查制度和相應(yīng)的法律責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)區(qū)域的排放總量控制仍停留在建立檢查制度階段而不是更高一層的核查制度，此外還缺乏區(qū)域內(nèi)的省際報(bào)告和省際污染排放超量補(bǔ)償?shù)戎贫�。在�?guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，就大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的劃定、區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃的制定、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和淘汰名錄的制定等重要問題做了特別規(guī)定，建立了重點(diǎn)區(qū)域的煤炭總量控制等法律制度，但未對(duì)區(qū)域污染物排放總量指標(biāo)分配、區(qū)域核查等制度作出明確規(guī)定。
總的來看，在區(qū)域管理和協(xié)調(diào)方面，歐盟的區(qū)和塊遍及成員國(guó)領(lǐng)土范圍；而以前中國(guó)的區(qū)域管理范圍則主要集中在大氣污染防治重點(diǎn)城市制度中的“重點(diǎn)城市”，現(xiàn)在通過規(guī)劃逐步擴(kuò)展到污染比較嚴(yán)重的重點(diǎn)區(qū)域。兩者相比較，前者的國(guó)土覆蓋比例要比后者大得多，后者的覆蓋面積約132.56萬平方公里，僅占我國(guó)國(guó)土面積的13.81％。目前，還沒有將那些空氣污染不嚴(yán)重或者具有污染風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域納入?yún)^(qū)域管理的范圍。此次國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂《大氣污染防治法》草案征求意見稿，已經(jīng)在第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中對(duì)跨省級(jí)區(qū)域的劃定、省內(nèi)區(qū)域的劃定做了專門規(guī)定，但是系統(tǒng)性和銜接性仍需加強(qiáng)。因此，建議對(duì)我國(guó)的大氣環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行區(qū)域分級(jí)，然后依級(jí)別進(jìn)行管理。對(duì)于屬于污染嚴(yán)重級(jí)別的相鄰區(qū)域，則加強(qiáng)區(qū)域之間的污染聯(lián)防聯(lián)控。
此外，制定的創(chuàng)新和完善還應(yīng)突出制度的綜合性和污染物可控制的協(xié)同性。在這一點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)吸收環(huán)境保護(hù)部2014年《大氣污染防治法》(修定草稿送審稿)的綜合性優(yōu)點(diǎn)。
八、法律機(jī)制的修改建議
法律機(jī)制是讓法律制度發(fā)揮作用的具體措施和方法。在區(qū)域大氣污染防防治方面，歐盟和美國(guó)設(shè)立了以下機(jī)制：(1)空氣質(zhì)量目標(biāo)機(jī)制；(2)跨境污染防治合作機(jī)制；(3)區(qū)域守法的監(jiān)督機(jī)制。國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿或多或少對(duì)上述機(jī)制有所涉及，但仍存在一些欠缺：
在空氣質(zhì)量目標(biāo)機(jī)制方面，此次《大氣污染防治法》修改的創(chuàng)新力度很大，在國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，雖然沒有設(shè)立“環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)督管理”專章，但體現(xiàn)了基于目標(biāo)管理的角度開展監(jiān)督管理的思想，如意見稿第4條第1款規(guī)定“國(guó)家實(shí)行以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，第14條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量狀況和大氣污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭肯鳒p和控制的重點(diǎn)大氣污染物”等。但是一些目標(biāo)管理規(guī)定，如環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)，地方大氣污染防治規(guī)劃、環(huán)境空氣達(dá)標(biāo)方案的制定，以及城市內(nèi)部功能區(qū)的布局等，都局限于各自的行政區(qū)域的小格局之內(nèi)，與大氣污染物的區(qū)域擴(kuò)散和區(qū)域影響性的特點(diǎn)不一致。因此，需要在區(qū)域大氣環(huán)境目標(biāo)監(jiān)督管理大框架之下，作出進(jìn)一步創(chuàng)新，設(shè)計(jì)各行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)督管理制度和機(jī)制。
在跨境污染防治合作機(jī)制方面，歐盟的跨境污染防治合作機(jī)制建設(shè)主要側(cè)重于向成員國(guó)政府和歐盟機(jī)構(gòu)報(bào)告，向相關(guān)國(guó)家通報(bào)，以及向公眾公開這三個(gè)方面，對(duì)成員國(guó)的合作內(nèi)容和應(yīng)急內(nèi)容的要求僅是原則性的，具體實(shí)施規(guī)范則通過各成員國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法予以實(shí)現(xiàn)。由于各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)立法內(nèi)容不盡相同，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同，盡管各國(guó)都向歐盟報(bào)備了本國(guó)的合作機(jī)構(gòu)，但是一旦出現(xiàn)跨境的大氣污染事故，還是得依靠協(xié)商予以解決。相比而言，中國(guó)作為一個(gè)單一制國(guó)家，目前通過新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定和有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃的考核規(guī)定，如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等，自上而下地規(guī)定區(qū)域合作的原則、內(nèi)容、程序和方式，建立目標(biāo)任務(wù)分解、年度考核、中期評(píng)估和終期考核等機(jī)制，確立以區(qū)域聯(lián)席會(huì)議為主要形式的協(xié)調(diào)機(jī)制、重大監(jiān)測(cè)信息和污染防治技術(shù)共享機(jī)制、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、煤炭消費(fèi)總量控制機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，規(guī)劃及重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商機(jī)制等具體的措施和方法，從形式上看非常健全。但是需要指出的是，這些機(jī)制僅存在于規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和地方立法的層面，沒有上升到國(guó)家法律層面。其普遍性和強(qiáng)制適用性尚需加強(qiáng)，需要通過修訂《大氣污染防治法》予以鞏固和發(fā)展。另外，國(guó)家層次的信息通告與報(bào)告機(jī)制，以及向公眾、環(huán)境組織、消費(fèi)者組織、敏感人群、相關(guān)衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)的定期通報(bào)制度不健全，并且還缺乏各省向國(guó)家和其他行政區(qū)域通報(bào)污染警戒閾信息的規(guī)定，甚至尚未健全關(guān)于霧霾、光化學(xué)煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯(lián)合控制機(jī)制，區(qū)域性的酸雨危害還沒有得到有效控制，這些均需要通過制定新的法律措施予以解決。從國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿的規(guī)定來看，雖然第64條規(guī)定“國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”，且在其他條文中對(duì)以上大部分內(nèi)容都有所涉及，甚至有的規(guī)定設(shè)置的也比較具體。但是區(qū)域評(píng)估、聯(lián)席會(huì)議、總量分配、技術(shù)共享、區(qū)域市場(chǎng)等規(guī)定的缺乏或者不足，使得整個(gè)跨區(qū)域污染防治合作機(jī)制的系統(tǒng)性、可實(shí)施性有所欠缺。
在區(qū)域守法監(jiān)督機(jī)制方面，歐盟的一些內(nèi)部強(qiáng)制制裁措施，如歐盟對(duì)空氣不達(dá)標(biāo)的成員國(guó)予以罰款處罰等，值得我們借鑒�？偟膩砜矗瑖�(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”存在以下兩個(gè)問題：一是側(cè)重于對(duì)行政區(qū)域的考核，欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督和法律責(zé)任追究措施，公眾參與的渠道狹窄。目前，盡管我國(guó)的霧霾污染十分嚴(yán)重，但是至今沒有一位負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)因考核不合格而被免職或被責(zé)令引咎辭職，這就說明當(dāng)前考核的方法還是“太軟”，還需要輔之以法律制裁的手段。二是缺乏統(tǒng)一的吸收第三方參與的區(qū)域大氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和法律實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度，缺乏區(qū)域大氣污染補(bǔ)償機(jī)制或者懲罰機(jī)制，這就使得無法全面杜絕工業(yè)地區(qū)肆無忌憚排放現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。上述問題，均需要在下一步的修改中予以解決。
此外，還有必要在國(guó)務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作出進(jìn)一步的規(guī)定，讓生態(tài)供給地區(qū)得到來自工業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而保障各地的發(fā)展權(quán)益的平等性。
九、法律責(zé)任的修改建議
為了體現(xiàn)區(qū)域公平，國(guó)內(nèi)的區(qū)域大氣污染防治工作應(yīng)當(dāng)參考國(guó)際環(huán)境法上的共同但有區(qū)別責(zé)任原則中的合理性因素。國(guó)內(nèi)區(qū)域大氣污染防治工作的共同但有區(qū)別責(zé)任原則的主要內(nèi)容包括以下兩點(diǎn)：一是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)共同的責(zé)任。這是由于各行政區(qū)域和各行業(yè)領(lǐng)域包括工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以及社會(huì)生活領(lǐng)域等，均對(duì)大氣污染做出了歷史和現(xiàn)實(shí)的“貢獻(xiàn)”。因此，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是所有排污企業(yè)的責(zé)任，是各行業(yè)的責(zé)任，還是各行政區(qū)域人民政府及負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能的部門的監(jiān)管責(zé)任和公眾減排的參與責(zé)任。也就是說，無論是工業(yè)、農(nóng)業(yè)(第二產(chǎn)業(yè))、第三產(chǎn)業(yè)還是廣大的社會(huì)公眾，都必須參與到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作與行動(dòng)中來。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應(yīng)當(dāng)把共同的責(zé)任納入法律條文，并應(yīng)通過具體的規(guī)定確定各方面的責(zé)任，以防止推卸責(zé)任等消極現(xiàn)象的發(fā)生。二是共同的責(zé)任是有區(qū)別的共同責(zé)任。這種區(qū)別性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，共同但有區(qū)別的責(zé)任體現(xiàn)在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間。其次，共同但有區(qū)別的責(zé)任也體現(xiàn)在不同的行業(yè)之間。最后，綜合區(qū)域和行業(yè)的特點(diǎn)來看。若在行政區(qū)域范圍內(nèi)，存在某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大的情況，該地方政府或行業(yè)部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的管制責(zé)任。為了使共同但有區(qū)別責(zé)任原則的實(shí)施具有可操作性，建議《大氣污染防治法》建立區(qū)域排放清單制度，并確立一個(gè)統(tǒng)一的大氣污染物擴(kuò)散與傳遞模型，使各區(qū)域的治理責(zé)任分割具有可行性，為各自履行自己有區(qū)別的責(zé)任打下基礎(chǔ)。
在此次國(guó)務(wù)院法制辦公布的《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿中，沒有涉及以上因素。因此建議在以后設(shè)計(jì)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的法律規(guī)則時(shí)，明確規(guī)定對(duì)大到區(qū)域、行業(yè)，小到占排放總量比例不同的企業(yè)，實(shí)行共同但有區(qū)別責(zé)任的原則。并建議在此基礎(chǔ)上，針對(duì)各責(zé)任主體規(guī)定如下法律要求：第一，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該區(qū)域大氣污染主要的減排責(zé)任。這種主要的減排責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)成本的承擔(dān)責(zé)任和減排行為的履行責(zé)任。第二，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其排放總量比例相適應(yīng)的減排責(zé)任。第三，對(duì)自然排放行為，應(yīng)當(dāng)予以正確引導(dǎo)。第四，共同但有區(qū)別責(zé)任原則的實(shí)施，應(yīng)統(tǒng)籌考慮歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重責(zé)任，如現(xiàn)實(shí)中排放巨大的行業(yè)和區(qū)域，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控更大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行為責(zé)任。第五，國(guó)家需要?jiǎng)?chuàng)新責(zé)任分配機(jī)制和調(diào)控機(jī)制，解決歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任。以京津冀地區(qū)大氣污染防治為例，北京市承擔(dān)歷史責(zé)任的方式是把一些有利于促進(jìn)就業(yè)且能耗及污染相對(duì)較低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至河北省，這既可促進(jìn)河北省的就業(yè)及其GDP的增長(zhǎng)，又可促使河北省關(guān)停一些高污染、高能耗企業(yè)；而河北省因?yàn)槲廴疚锱欧趴偭炕鶖?shù)大，則應(yīng)當(dāng)按照中央的統(tǒng)一安排，關(guān)閉一些產(chǎn)能落后和產(chǎn)能過剩的企業(yè)。
注釋：
①如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》指出，我國(guó)主要大氣污染物排放量巨大，2010年二氧化硫、氮氧化物排放總量分別為2267.8萬噸、2273.6萬噸，位居世界第一，煙粉塵排放量為1446.1萬噸，均遠(yuǎn)超出環(huán)境承載能力。
作者介紹：常紀(jì)文，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)，研究員
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