修改《大氣污染防治法》加強霧霾聯防聯控

作者：常紀文

中國法律評論 2015年05期

目前，《大氣污染防治法》(修訂草案送審稿)已由環(huán)境保護部上報國務院。國務院法制辦公室(以下簡稱國務院法制辦)于2014年9月9日公布了修訂草案征求意見稿，向全社會公開征求修改意見。和環(huán)境保護部送審的稿子相比，國務院法制辦公布的征求意見稿刪除了90多條，社會反響很大。經過分析研究，本文對此次國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿提出如下建議。

一、立法體系的完善建議

在我國，大氣污染聯防聯控規(guī)范體系的建設存在如下問題：(1)現行《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制；2014年修訂的《環(huán)境保護法》雖然通過設立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯防聯治，但從整體來看，仍然側重于點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設缺乏系統(tǒng)性和全局性；沒有建立能源總量控制制度，更沒有設立區(qū)域大氣污染聯防聯控的專門章節(jié)甚至條文；側重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學煙霧的排放控制規(guī)定還處于初級階段。此外，長期的地方保護主義和區(qū)域經濟持續(xù)高增長，使污染突破了環(huán)境承載能力，①導致大范圍的跨區(qū)域霧霾污染發(fā)生。實事求是地說，區(qū)域霧霾的嚴重性已超越了《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預期。(2)缺乏現行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引，以致大氣污染聯防聯控工作的方向性和系統(tǒng)性難以得到保障。加上我國缺乏以區(qū)域大氣污染聯防聯控為主題的行政法規(guī)，而區(qū)域大氣污染防治工作又急需開展，環(huán)境保護部等部門為了應對現實的問題，于2010年出臺了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》，但是該意見屬于“軟法”，在實際中缺乏強制性，實施至今，作用不明顯�！吨攸c區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等國家和各行政區(qū)域出臺的環(huán)境規(guī)劃與行動計劃，由于缺乏國家法律和行政法規(guī)的支持和指引，對于區(qū)域聯防聯控難以作出系統(tǒng)性的體制和制度安排，對于區(qū)域糾紛和環(huán)境侵權難以做出適法評判和處罰，因而其規(guī)則適用性存在明顯的欠缺，且效力低于法律。

為了解決上述問題，應當借修訂《大氣污染防治法》的契機，以現實的環(huán)境需要和《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》設立的目標為依據，總結《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》和各地大氣污染防治合作的經驗，推出一些管用的措施，開展監(jiān)管體制、監(jiān)管制度和監(jiān)管機制的創(chuàng)新工作，建立點面結合、區(qū)域和行業(yè)管理相結合的新型大氣環(huán)境管理體系�？紤]到霧霾的防治需有一些特殊的制度和機制，如果修改后的《大氣污染防治法》對區(qū)域大氣污染聯合防治規(guī)定得很原則，應當考慮制定專門的《區(qū)域大氣污染聯防聯控條例》或者《區(qū)域霧霾防治條例》。但是，若修改后的《大氣污染防治法》轉型很徹底，由點源監(jiān)管向點源和區(qū)域相結合的監(jiān)管方式轉變，并且規(guī)定具有可實施性，《區(qū)域霧霾防治條例》的制定急迫性就不是很明顯。學者們廣泛認為，因為《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》以及2014年出臺的考核規(guī)則等規(guī)范符合中國環(huán)境保護的實際，措施得力，可操作性強，因而其實施效果比《大氣污染防治法》的效果要好得多。2014年春季以后，空氣質量普遍改善，就說明這些規(guī)劃和計劃起了大作用。可以考慮把這些規(guī)劃和計劃的有益規(guī)則，鞏固到《大氣污染防治法》、《區(qū)域大氣污染聯防聯控條例》或《區(qū)域霧霾聯合防治條例》之中。另外，還應當堅持通過節(jié)能減排來實現氣候變化減緩的要求的雙贏模式。為此，《大氣污染防治法》應當為《氣候變化應對法》的制定留下接口。國務院法制辦修訂草案征求意見稿設立了專章來規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯合防治，但總的來看，規(guī)定的系統(tǒng)性和可實施性仍然需要加強。如果不在下一階段的修改中予以加強。那么就需要通過制定出專門的《區(qū)域大氣污染聯防聯控條例》或者《區(qū)域霧霾聯合防治條例》來予以細化。

在我國，區(qū)域大氣污染防治的法制化合作存在以下三個問題需要解決：(1)雖然《大氣污染防治法》提出了區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測等方面的舉措，但是區(qū)域大氣污染防治的自然屬性與我國行政區(qū)域管理的社會性嚴重脫節(jié)，加上硬件缺乏或閑置，很多區(qū)域監(jiān)測網絡設施難以發(fā)揮應有的作用。(2)歐盟的區(qū)域環(huán)境保護合作是強制和全覆蓋的，而在我國，一些區(qū)域的合作，除了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》屬于中央主導的強制性區(qū)域合作外，其他的區(qū)域合作以自愿為主，很零散，因為缺乏國家強制規(guī)則的支撐，所以這些合作難以實現全覆蓋，如長三角、珠三角的大氣污染防治合作，甚至安徽、河南、湖北、江西、陜西等地至今還沒有進入相應的區(qū)域大氣污染聯防聯控機制之中。(3)因為缺乏中央的統(tǒng)一強力指導，不同區(qū)域的合作體制、制度和機制，不僅有不同點，還有重大區(qū)別，難以實現有機統(tǒng)一。因而，需要在國家的主導下建立統(tǒng)一的區(qū)域合作規(guī)則。國務院法制辦修訂草案征求意見稿在第五章“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”之中，除了對重點區(qū)域規(guī)劃、淘汰名錄、提高標準、產業(yè)準入目錄、煤炭消費總量控制、聯合執(zhí)法作出規(guī)定外，并沒有對區(qū)域合作的法制機制做出過多涉及。這需要下一步修改予以加強。

二、立法目的的修改建議

由于2000年《大氣污染防治法》沒有預計到大氣污染會演變的如此嚴重，因而未將防治區(qū)域大氣污染的重要性寫入其立法目的之中，但是此次國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿應當對此予以考慮。因為立法目的對基本原則、基本政策、基本原則、法律制度的設計具有重要的指導作用，因此不宜過于宏觀，還應當體現對一定的問題針對性。只有這樣，立法目的才可能發(fā)揮自己立法定位的作用。

由于中國目前的大氣污染呈現出既有點源的局部污染，也有各行各業(yè)產生的大氣污染物經過復合或者疊加而形成的區(qū)域污染的特點，因此，國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿應當在立法目的中體現區(qū)域大氣污染控制的重要性及積極意義。建議將國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第1條(立法目的)修改為：“為了防治大氣污染，保護和提高區(qū)域大氣質量，保障公眾健康，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本法�！�

三、基本政策的修改建議

目前，我國的經濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現有的以區(qū)域和行業(yè)為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實現，環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產業(yè)結構和布局難以形成。為促進經濟和社會進一步發(fā)展，促進環(huán)境質量整體改善，必須通過經濟、社會和環(huán)境保護區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產業(yè)結構，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化的形成與發(fā)展和長三角、珠三角一樣，是對現行分割式發(fā)展模式的重大突破，是對現行生產、生活模式的新發(fā)展。

在大氣污染防治方面，通過分析2014年7月我們在河北的調研結果發(fā)現，社會各界對各城市工業(yè)產業(yè)結構的部署還是有意見的。譬如，經濟發(fā)展的規(guī)劃還是以地級市為單位進行的，很多地級市甚至縣級區(qū)域都想保留自己的水泥廠、火電廠、冶煉廠等高耗能、高污染企業(yè)。如果從京津冀一體化的角度分析，淘汰北京、天津的一些水泥廠和其他高耗能企業(yè)，做大做強河北的相關企業(yè)，并關閉整合一些原有的企業(yè)，這樣不僅減少了區(qū)域能耗和區(qū)域大氣污染物的整體排放，改善了京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境，還進一步減少了北京市防治大氣污染、改善大氣質量的邊際成本，同時促進了河北的經濟發(fā)展。通過一體化規(guī)劃大力發(fā)展整個地區(qū)的交通網絡和物流業(yè)，使那些做大做強的企業(yè)也能夠超越行政區(qū)域界限，跨區(qū)域提供服務，從而克服以前因為交通不方便和物流不發(fā)達導致的各個區(qū)域產業(yè)結構小而全，但創(chuàng)新、競爭、環(huán)保能力弱的現象。

基于以上分析，建議在國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第3條(基本政策)中，增加一部分內容作為第3款，即：“國家鼓勵各級人民政府通過區(qū)域一體化的規(guī)劃和措施，優(yōu)化區(qū)域內產業(yè)結構和布局，減少區(qū)域內大氣污染物的排放。”

四、立法體例的修改建議

霧霾的出現是多方面因素相互影響、疊加的結果，因而防治霧霾需要采取多方面、互協同的措施，但霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。為此，在體例的設計方面，建議如下：(1)在總則里的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現控制區(qū)域大氣污染的要求。但從目前國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿來看，該意見稿缺乏對關于大氣污染區(qū)域控制的基本原則、方針的規(guī)定。(2)在監(jiān)督管理和社會監(jiān)督部分，大氣環(huán)境管理的制度和機制設計應當考慮污染的區(qū)域化特點和要求，如政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、“三同時”制度、排污許可與排污權交易、年度總量控制、日均總量控制、區(qū)域限批、排污收費、現場檢查、有獎舉報等。(3)在區(qū)域大氣污染防治方面，設立專門的一章“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”或者“區(qū)域大氣污染聯合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設立專門的制度和機制。國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿采納的是第一個標題名稱。由于冬、春兩季發(fā)生多次的霧疆存在跨越法律規(guī)定的重點區(qū)域的特點，特別是2013年年底和2014年年初的霧霾，更是具有全國性的特點，因此，把霧霾防治局限于重點區(qū)域是不太科學的。另外，重點區(qū)域的大氣污染防治，偏重于消極的被動污染防治，缺乏積極的生態(tài)建設要求，故可以考慮將意見稿中的第五章標題改為“區(qū)域大氣污染防治”，在內容上仍可以把重點區(qū)域的大氣污染防治作為重點規(guī)范的內容。不過，如果采納“區(qū)域大氣污染聯合防治”的章節(jié)名稱，那么就應當把秸稈燃燒、養(yǎng)殖污染、煙花爆竹燃放等導致區(qū)域霧霾等行為也包括在內予以規(guī)范。(4)在法律責任部分，應當設立專門的大氣污染聯防聯控的法律責任，如針對信息通報、聯合執(zhí)法等方面設立一些新的責任。目前，國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿缺乏這方面的規(guī)定。

五、監(jiān)管模式的修改建議

傳統(tǒng)的中國環(huán)境保護立法，立足于義務本位，故監(jiān)管模式是命令加控制式的管控模式。在這個模式下，權利義務的關系比較簡單，環(huán)境問題相對簡單，行政監(jiān)管的成本較少，也較為容易見到監(jiān)管成效。但是，目前的市場經濟條件下，國家還在進一步簡政放權，開展行政管理體制改革，因此需要按照國家治理體系的建設要求，理順市場、社會、企業(yè)與政府監(jiān)管之間的關系，逐步擴大社會參與和監(jiān)督的作用，減少政府的監(jiān)管成本。另外，環(huán)境保護市場的關系比較復雜，涉及面廣、環(huán)節(jié)較多，若是仍然按照以前的監(jiān)管模式，與此相關的監(jiān)管工作將無力開展，更難以起到有效的作用。2013年年底到2014年年初的全國性霧霾就是傳統(tǒng)的大氣污染監(jiān)管模式存在失靈之處的實證。由于社會參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時間上的連續(xù)性等優(yōu)點，可以有效彌補環(huán)境監(jiān)管視野不足和現場監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識形態(tài)的監(jiān)管模式在歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)的普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動的有效措施。為此，我國的環(huán)境立法也應當有所作為，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。2014年修訂的《環(huán)境保護法》響應這一時代要求，專設一章“信息公開和公眾參與”，得到各界的廣泛贊譽。

基于以上分析，建議對國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿作如下修改：(1)因為“監(jiān)督管理”是行政法上的術語，按照一般的理解，其主體應當是國家機關，包括行政機關對行政管理相對人的監(jiān)督管理、行政機關上級對下級的監(jiān)督管理、權力機關對行政機關的監(jiān)督，但不包括公眾的參與和監(jiān)督。為了符合國家治理體系建設要求，建議將此次建議稿的第3章標題改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”。此舉可以名正言順地把社會公眾的參與、監(jiān)督，特別是媒體的參與、監(jiān)督納入環(huán)境監(jiān)督管理體系之中。(2)加強公民的環(huán)境權利建設，明確其環(huán)境權利，這需要修改國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第7條，增加公民環(huán)境權利的規(guī)定，為在后續(xù)的修改中設置“信息公開與環(huán)境保護”專節(jié)甚至專章打下基礎。如果有可能，可以明確公民有享受適應良好大氣環(huán)境的權利，并且按照新《環(huán)境保護法》的規(guī)定設置公益訴訟制度，做出一些具體化的規(guī)定。(3)參照新《環(huán)境保護法》的做法，規(guī)定權力監(jiān)督的制度，要求各級政府向同級人大及其常委會匯報環(huán)境保護工作時，須包括大氣污染防治的內容。(4)設立區(qū)域監(jiān)督和制約的機制。這可以限制地方各級政府繼續(xù)奉行地方保護主義。(5)實行主要大氣污染物的排放交易制度，發(fā)揮市場的支配作用；允許民間設立大氣污染防治基金，鼓勵大氣污染的專業(yè)治理與第三方治理。

六、監(jiān)管體制的修改建議

目前，環(huán)境保護界流行這樣一種看法，就是環(huán)保部門承擔了太多的不應承擔的責任，比如安全生產事故導致的環(huán)境問題，能源消耗導致的環(huán)境問題，規(guī)劃不合理導致的環(huán)境問題等，其法律責任往往都是由環(huán)保部門承擔。換言之，就是其他機構行使了權力，而其造成的環(huán)境污染等責任則由環(huán)境保護部門承擔。對于這一現象，應當予以重視。國家正在加強生態(tài)文明體制改革，因而建立統(tǒng)一、協調、有效的環(huán)境監(jiān)管體制迫在眉睫。雖然《環(huán)境保護法》作為綜合性的環(huán)境法律，未對環(huán)境監(jiān)管體制作出實質性的調整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對此做出細致的調整規(guī)定，從而有效發(fā)揮環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用。具體建議為：將統(tǒng)一監(jiān)督管理細化為“統(tǒng)一指導、協調和監(jiān)督”，并明確環(huán)境保護部門在大氣污染防治工作中的職責手段，其中包括區(qū)域大氣污染防治方面的指導方式、協調方式和監(jiān)督方式，如約談、通報、考核等。另外，有必要把監(jiān)督的權力適當上收，把管理的權力適當下放。

由于區(qū)域大氣污染聯防聯控針對的是區(qū)域之間的大氣污染危害，涉及區(qū)域之間監(jiān)管的對接、統(tǒng)一和協調，因此，需要對現有的大氣污染防治監(jiān)管體制進行創(chuàng)新。歐盟和美國聯邦環(huán)境保護局均對區(qū)域之間的環(huán)境影響做出了區(qū)域監(jiān)管的體制設計，如美國設立了覆蓋全國的10個區(qū)域環(huán)境保護機構，歐盟層次的監(jiān)管機構負責監(jiān)督各成員周區(qū)和塊的大氣污染防治協同工作。此次修訂《大氣污染防治法》，可以參考他們的成熟經驗。具體建議如下：在國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿第5條(管理體制)之中增加部分內容，作為第3款：“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級人民政府統(tǒng)一指導、協調和監(jiān)督，必要時建立區(qū)域大氣環(huán)境保護機構，統(tǒng)籌協調區(qū)域內大氣污染防治工作�！痹诖嘶�礎上，在第5章“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”中，規(guī)定區(qū)域內既發(fā)揮各自靈活性又保護區(qū)域內整體大氣環(huán)境質量的統(tǒng)一的行政規(guī)劃體制、統(tǒng)一的環(huán)境保護共治體制和機制、統(tǒng)一的協調執(zhí)法的體制和機制、統(tǒng)一的舉報體制和機制、統(tǒng)一監(jiān)測網絡組織體制和機制、統(tǒng)一應急的體制和機制、統(tǒng)一的污染物排放總量分配體制和機制、統(tǒng)一的排污費征收標準、統(tǒng)一的排污權交易體制和機制、統(tǒng)一的大氣污染治理市場化體制和機制。另外，如果有可能，建立區(qū)域之間的協商體制和社會監(jiān)督監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。只有這樣，區(qū)域大氣污染聯防聯控才可能落到實處。

七、主要制度的修改建議

主要制度是指支撐法律的主要措施體系。不同的專項法律，應當有針對自己的法律調整對象的特殊調整措施。對于區(qū)域大氣污染防治工作，歐美等發(fā)達國家和地區(qū)，普遍實行了以下制度：(1)區(qū)域空氣質量監(jiān)測、評價和信息共享制度；(2)區(qū)域排放上限與核查制度；(3)區(qū)域管理和協調制度。而我國，國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿或多或少有所涉及，但存在一些欠缺。

在區(qū)域空氣質量監(jiān)測、評價和信息共享制度方面，歐盟建立區(qū)域空氣質量監(jiān)測、評價和信息共享制度較早，在區(qū)域層面的規(guī)定較為原則，具體實施細則則是由各國成員國通過國內立法予以完善。而在我國，此次國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，已經建立了該制度，如第70條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門應當組織建立重點區(qū)域的環(huán)境空氣質量監(jiān)測、污染源監(jiān)測信息共享機制，利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術分析區(qū)域內環(huán)境空氣質量的總體變化趨勢及其相互影響�！毕乱徊�，應當制定監(jiān)測體系的標準化、規(guī)范化、區(qū)域化和協調化，以及統(tǒng)一評估的規(guī)定。

在區(qū)域排放上限與核查制度方面，我國除了區(qū)域總量控制受到法律肯定以外，其他具體制度仍然停留在規(guī)劃、行動計劃和區(qū)域合作協議的層面。在區(qū)域排放上限方面，一些地方的立法已經開始在此方面有所創(chuàng)新，如確定區(qū)域污染物總量減排目標，《北京市大氣污染防治條例》第42條規(guī)定：“全市排放總量控制的目標以及區(qū)域、重點行業(yè)和重點企業(yè)的排放總量，由市環(huán)境保護行政主管部門根據國家要求，結合本市經濟社會發(fā)展水平、環(huán)境質量狀況、產業(yè)結構特點、交通運行狀況等提出，報市人民政府批準后實施，并每年向社會公布。”在核查制度方面，我國目前僅僅針對行業(yè)建立了核查制度和相應的法律責任追究機制，對區(qū)域的排放總量控制仍停留在建立檢查制度階段而不是更高一層的核查制度，此外還缺乏區(qū)域內的省際報告和省際污染排放超量補償等制度。在國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，就大氣污染防治重點區(qū)域的劃定、區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃的制定、有關標準和淘汰名錄的制定等重要問題做了特別規(guī)定，建立了重點區(qū)域的煤炭總量控制等法律制度，但未對區(qū)域污染物排放總量指標分配、區(qū)域核查等制度作出明確規(guī)定。

總的來看，在區(qū)域管理和協調方面，歐盟的區(qū)和塊遍及成員國領土范圍；而以前中國的區(qū)域管理范圍則主要集中在大氣污染防治重點城市制度中的“重點城市”，現在通過規(guī)劃逐步擴展到污染比較嚴重的重點區(qū)域。兩者相比較，前者的國土覆蓋比例要比后者大得多，后者的覆蓋面積約132.56萬平方公里，僅占我國國土面積的13.81％。目前，還沒有將那些空氣污染不嚴重或者具有污染風險的區(qū)域納入區(qū)域管理的范圍。此次國務院法制辦公布的修訂《大氣污染防治法》草案征求意見稿，已經在第五章“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”中對跨省級區(qū)域的劃定、省內區(qū)域的劃定做了專門規(guī)定，但是系統(tǒng)性和銜接性仍需加強。因此，建議對我國的大氣環(huán)境質量進行區(qū)域分級，然后依級別進行管理。對于屬于污染嚴重級別的相鄰區(qū)域，則加強區(qū)域之間的污染聯防聯控。

此外，制定的創(chuàng)新和完善還應突出制度的綜合性和污染物可控制的協同性。在這一點上，應當吸收環(huán)境保護部2014年《大氣污染防治法》(修定草稿送審稿)的綜合性優(yōu)點。

八、法律機制的修改建議

法律機制是讓法律制度發(fā)揮作用的具體措施和方法。在區(qū)域大氣污染防防治方面，歐盟和美國設立了以下機制：(1)空氣質量目標機制；(2)跨境污染防治合作機制；(3)區(qū)域守法的監(jiān)督機制。國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿或多或少對上述機制有所涉及，但仍存在一些欠缺：

在空氣質量目標機制方面，此次《大氣污染防治法》修改的創(chuàng)新力度很大，在國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，雖然沒有設立“環(huán)境空氣質量監(jiān)督管理”專章，但體現了基于目標管理的角度開展監(jiān)督管理的思想，如意見稿第4條第1款規(guī)定“國家實行以環(huán)境空氣質量改善為核心的大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”，第14條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據本行政區(qū)域環(huán)境空氣質量狀況和大氣污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域實施總量削減和控制的重點大氣污染物”等。但是一些目標管理規(guī)定，如環(huán)境空氣質量標準、排放標準的制定，環(huán)境空氣質量目標責任的落實，地方大氣污染防治規(guī)劃、環(huán)境空氣達標方案的制定，以及城市內部功能區(qū)的布局等，都局限于各自的行政區(qū)域的小格局之內，與大氣污染物的區(qū)域擴散和區(qū)域影響性的特點不一致。因此，需要在區(qū)域大氣環(huán)境目標監(jiān)督管理大框架之下，作出進一步創(chuàng)新，設計各行政區(qū)域的環(huán)境空氣質量監(jiān)督管理制度和機制。

在跨境污染防治合作機制方面，歐盟的跨境污染防治合作機制建設主要側重于向成員國政府和歐盟機構報告，向相關國家通報，以及向公眾公開這三個方面，對成員國的合作內容和應急內容的要求僅是原則性的，具體實施規(guī)范則通過各成員國加強國內立法予以實現。由于各成員國的國內立法內容不盡相同，機構設置不盡相同，盡管各國都向歐盟報備了本國的合作機構，但是一旦出現跨境的大氣污染事故，還是得依靠協商予以解決。相比而言，中國作為一個單一制國家，目前通過新《環(huán)境保護法》的規(guī)定和有關規(guī)劃、計劃的考核規(guī)定，如《大氣污染防治行動計劃》等，自上而下地規(guī)定區(qū)域合作的原則、內容、程序和方式，建立目標任務分解、年度考核、中期評估和終期考核等機制，確立以區(qū)域聯席會議為主要形式的協調機制、重大監(jiān)測信息和污染防治技術共享機制、區(qū)域聯防聯控與應急聯動機制、煤炭消費總量控制機制、聯合執(zhí)法監(jiān)管機制，規(guī)劃及重大項目環(huán)境影響評價會商機制等具體的措施和方法，從形式上看非常健全。但是需要指出的是，這些機制僅存在于規(guī)劃、行動計劃和地方立法的層面，沒有上升到國家法律層面。其普遍性和強制適用性尚需加強，需要通過修訂《大氣污染防治法》予以鞏固和發(fā)展。另外，國家層次的信息通告與報告機制，以及向公眾、環(huán)境組織、消費者組織、敏感人群、相關衛(wèi)生保健機構的定期通報制度不健全，并且還缺乏各省向國家和其他行政區(qū)域通報污染警戒閾信息的規(guī)定，甚至尚未健全關于霧霾、光化學煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯合控制機制，區(qū)域性的酸雨危害還沒有得到有效控制，這些均需要通過制定新的法律措施予以解決。從國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿的規(guī)定來看，雖然第64條規(guī)定“國家建立重點區(qū)域大氣污染聯防聯控機制，統(tǒng)籌協調區(qū)域內大氣污染防治工作”，且在其他條文中對以上大部分內容都有所涉及，甚至有的規(guī)定設置的也比較具體。但是區(qū)域評估、聯席會議、總量分配、技術共享、區(qū)域市場等規(guī)定的缺乏或者不足，使得整個跨區(qū)域污染防治合作機制的系統(tǒng)性、可實施性有所欠缺。

在區(qū)域守法監(jiān)督機制方面，歐盟的一些內部強制制裁措施，如歐盟對空氣不達標的成員國予以罰款處罰等，值得我們借鑒�？偟膩砜矗瑖鴦赵悍ㄖ妻k公布的修訂草案征求意見稿第五章“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”存在以下兩個問題：一是側重于對行政區(qū)域的考核，欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護監(jiān)督和法律責任追究措施，公眾參與的渠道狹窄。目前，盡管我國的霧霾污染十分嚴重，但是至今沒有一位負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責主管部門的主要領導因考核不合格而被免職或被責令引咎辭職，這就說明當前考核的方法還是“太軟”，還需要輔之以法律制裁的手段。二是缺乏統(tǒng)一的吸收第三方參與的區(qū)域大氣質量評價和法律實施效果評價制度，缺乏區(qū)域大氣污染補償機制或者懲罰機制，這就使得無法全面杜絕工業(yè)地區(qū)肆無忌憚排放現象的頻繁發(fā)生。上述問題，均需要在下一步的修改中予以解決。

此外，還有必要在國務院法制辦公布的修訂草案征求意見稿中，對生態(tài)補償機制作出進一步的規(guī)定，讓生態(tài)供給地區(qū)得到來自工業(yè)地區(qū)的經濟補償，從而保障各地的發(fā)展權益的平等性。

九、法律責任的修改建議

為了體現區(qū)域公平，國內的區(qū)域大氣污染防治工作應當參考國際環(huán)境法上的共同但有區(qū)別責任原則中的合理性因素。國內區(qū)域大氣污染防治工作的共同但有區(qū)別責任原則的主要內容包括以下兩點：一是大氣污染聯防聯控強調共同的責任。這是由于各行政區(qū)域和各行業(yè)領域包括工業(yè)領域、農業(yè)領域以及社會生活領域等，均對大氣污染做出了歷史和現實的“貢獻”。因此，大氣污染聯防聯控不僅是所有排污企業(yè)的責任，是各行業(yè)的責任，還是各行政區(qū)域人民政府及負有環(huán)境保護監(jiān)管職能的部門的監(jiān)管責任和公眾減排的參與責任。也就是說，無論是工業(yè)、農業(yè)(第二產業(yè))、第三產業(yè)還是廣大的社會公眾，都必須參與到大氣污染聯防聯控的工作與行動中來。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應當把共同的責任納入法律條文，并應通過具體的規(guī)定確定各方面的責任，以防止推卸責任等消極現象的發(fā)生。二是共同的責任是有區(qū)別的共同責任。這種區(qū)別性主要體現在以下幾個方面：首先，共同但有區(qū)別的責任體現在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間。其次，共同但有區(qū)別的責任也體現在不同的行業(yè)之間。最后，綜合區(qū)域和行業(yè)的特點來看。若在行政區(qū)域范圍內，存在某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大的情況，該地方政府或行業(yè)部門就應當承擔主要的管制責任。為了使共同但有區(qū)別責任原則的實施具有可操作性，建議《大氣污染防治法》建立區(qū)域排放清單制度，并確立一個統(tǒng)一的大氣污染物擴散與傳遞模型，使各區(qū)域的治理責任分割具有可行性，為各自履行自己有區(qū)別的責任打下基礎。

在此次國務院法制辦公布的《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿中，沒有涉及以上因素。因此建議在以后設計區(qū)域污染聯防聯控的法律規(guī)則時，明確規(guī)定對大到區(qū)域、行業(yè)，小到占排放總量比例不同的企業(yè)，實行共同但有區(qū)別責任的原則。并建議在此基礎上，針對各責任主體規(guī)定如下法律要求：第一，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應當承擔該區(qū)域大氣污染主要的減排責任。這種主要的減排責任包括經濟成本的承擔責任和減排行為的履行責任。第二，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應當承擔與其排放總量比例相適應的減排責任。第三，對自然排放行為，應當予以正確引導。第四，共同但有區(qū)別責任原則的實施，應統(tǒng)籌考慮歷史與現實的雙重責任，如現實中排放巨大的行業(yè)和區(qū)域，應當承擔區(qū)域污染聯防聯控更大的經濟責任和行為責任。第五，國家需要創(chuàng)新責任分配機制和調控機制，解決歷史責任和現實責任。以京津冀地區(qū)大氣污染防治為例，北京市承擔歷史責任的方式是把一些有利于促進就業(yè)且能耗及污染相對較低的產業(yè)轉移至河北省，這既可促進河北省的就業(yè)及其GDP的增長，又可促使河北省關停一些高污染、高能耗企業(yè)；而河北省因為污染物排放總量基數大，則應當按照中央的統(tǒng)一安排，關閉一些產能落后和產能過剩的企業(yè)。

注釋：

①如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》指出，我國主要大氣污染物排放量巨大，2010年二氧化硫、氮氧化物排放總量分別為2267.8萬噸、2273.6萬噸，位居世界第一，煙粉塵排放量為1446.1萬噸，均遠超出環(huán)境承載能力。

作者介紹：常紀文，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，研究員

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