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漸進(jìn)延遲全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的建議
作者：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組
經(jīng)濟(jì)研究參考 2015年07期
中圖分類號：F241.34；D632.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3151(2015)4-0044-05
延遲全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡受到國民人均預(yù)期壽命、健康狀況、職業(yè)狀況、收入狀況、家庭狀況及其個人對老年風(fēng)險意識等因素的影響。為推行延遲全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，需要采取綜合配套政策措施。
一、制定激勵延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡政策
第一，完善延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡與養(yǎng)老金待遇掛鉤機(jī)制。對延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金增加養(yǎng)老保險待遇，提前領(lǐng)取適度扣減，形成利益調(diào)節(jié)機(jī)制。在現(xiàn)行養(yǎng)老金計發(fā)辦法中已體現(xiàn)“多繳多得”的情況下，進(jìn)一步強(qiáng)化“長繳多得”的因素。同時，在養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機(jī)制中對延遲領(lǐng)取人員加大激勵的幅度。
第二，建立工資增長率高于養(yǎng)老金增長率的調(diào)整機(jī)制。目前，養(yǎng)老金增長率(10%)大于退休前職工的工資增長率，這種“倒掛”政策客觀上在鼓勵職工早退休。應(yīng)建立工資增長率高于養(yǎng)老金增長率的調(diào)整機(jī)制，清理產(chǎn)生“倒掛”效應(yīng)的各項政策，理順工作和退休的關(guān)系，在政策上鼓勵職工多工作，增加養(yǎng)老保險繳費，為老年生活多積累財富。
第三，建立“中央統(tǒng)籌、個人儲蓄”的二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)堅持“全覆蓋、保基本”的公平原則，用以克服老年貧困；個人儲蓄養(yǎng)老金屬于自儲公助型準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)享有稅收減免待遇，堅持“多繳多得、長繳多得”原則，用以改善老年生活。建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金制度，實施延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、增加工作年限政策，不僅可以提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額，還可以增加個人養(yǎng)老金儲蓄，激勵更多人選擇延遲退休和領(lǐng)取養(yǎng)老金。
第四，允許就業(yè)困難人員提前領(lǐng)取部分養(yǎng)老金。與現(xiàn)行《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定銜接，允許女職工在年滿50歲、累計繳費15年時，可以提前退休領(lǐng)取部分養(yǎng)老金(75%)；男職工在年滿60歲、累計繳費20年時，可以提前退休領(lǐng)取部分養(yǎng)老金(85%)，以解決就業(yè)困難人群的生活問題。此外，我國關(guān)于艱苦崗位的界定依據(jù)相對滯后，審核制度不健全，對此應(yīng)加以修訂完善。
二、采取措施促進(jìn)大齡人員就業(yè)
大齡就業(yè)人口主要指50～65歲人群，他們職業(yè)經(jīng)驗豐富、忠誠度高，但勞動能力逐漸下降，就業(yè)出現(xiàn)困難，需要國家和社會提供幫助。研究表明，不存在大齡人員就業(yè)率上升導(dǎo)致青年人就業(yè)率下降的替代關(guān)系。以德、法兩國為例，德國67歲領(lǐng)取養(yǎng)老金，青年失業(yè)率僅為4.5%；法國60歲領(lǐng)取養(yǎng)老金，青年失業(yè)率超過10%。在增加50～60歲人群就業(yè)和福利條件下，可以促進(jìn)消費，增加企業(yè)訂單，帶動青年人就業(yè)。根據(jù)對2005-2011年間34個經(jīng)合組織國家三個年齡段人口就業(yè)率比較分析發(fā)現(xiàn)，15～24歲人群就業(yè)率最低，因為他們中的大部分還在上學(xué)，這個年齡段的就業(yè)率與55～64歲人群的就業(yè)率具有線性關(guān)系和一致性的發(fā)展趨勢(見圖1)；25～54歲人群和55～64歲人群的就業(yè)率兩者均呈現(xiàn)并列上升的趨勢。在加拿大、澳大利亞、日本、韓國、法國、德國、英國和盧森堡等國家，近年均將領(lǐng)取國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年齡延遲到65～67歲。
同時，增加大齡人口就業(yè)可以在國家進(jìn)入老齡社會后增加勞動力供給。20世紀(jì)70年代以來，經(jīng)合組織國家陸續(xù)進(jìn)入深度老齡社會，促進(jìn)大齡人員就業(yè)成為社會保障政策重點，政府大力發(fā)展非全職就業(yè)，其約占就業(yè)總量的30%。例如，日本政府在1986年實施《高齡雇傭安定法》，此后多次修訂，通過延遲退休年齡及采用繼續(xù)雇用制度等措施，完善雇用大齡人員就業(yè)環(huán)境，確保有意愿的大齡人員能夠工作到65歲；鼓勵企業(yè)雇傭60～65歲的大齡職工，可以訂立1年期非全職勞動合同，雇主支付50%工資，政府支付50%養(yǎng)老金。
為推動大齡人員就業(yè)，在政策上應(yīng)采取必要的鼓勵措施。
第一，為大齡人員提供靈活就業(yè)崗位。發(fā)展和規(guī)范非全職就業(yè)，鼓勵企業(yè)聘用大齡人員，為大齡人員提供靈活就業(yè)，工作性質(zhì)從重體力轉(zhuǎn)向輕體力，工作地點從遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)向近距離，上班時間從全日制轉(zhuǎn)向可以自由選擇。
第二，調(diào)整社會保障相關(guān)政策。對大齡人員就業(yè)，可以按照工作時間的長短，相應(yīng)減少其繳納社會保障費比例，免繳生育保險費和住房公積金；對聘用大齡人員就業(yè)的企業(yè)，政府給予養(yǎng)老保險費用適度補(bǔ)貼，使企業(yè)支付大齡人員工資水平逐年下降，養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼逐年增加，由此形成工資和養(yǎng)老金的替代關(guān)系，降低企業(yè)聘用大齡人員用工成本。
第三，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。適應(yīng)老齡社會需求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用高科技打造養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系和老齡產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵大齡人員參與健康養(yǎng)老服務(wù)，建立就業(yè)人員向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的激勵政策，落實各項鼓勵養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，降低大齡人員參與養(yǎng)老服務(wù)的就業(yè)成本，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，保障更多老年人有能力購買養(yǎng)老服務(wù)。
三、進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老保障體系
孤立推行延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡政策，難度大、成效低，且不能解決企業(yè)費率高、政策碎片化等問題，將其納入養(yǎng)老保障制度系統(tǒng)建設(shè)可收到事半功倍效果。
第一，夯實社會保險費基。統(tǒng)一稅費基礎(chǔ)，適度降低企業(yè)費率，提高養(yǎng)老保險費的征繳率，維護(hù)公平繳費秩序、增加養(yǎng)老保險收入。
圖1 2005-2011年間34個OECD國家兩個年齡段人口就業(yè)率比較
第二，規(guī)定領(lǐng)取全額養(yǎng)老金年齡。根據(jù)各類職工和不同地區(qū)居民人均預(yù)期壽命情況，規(guī)定領(lǐng)取全額養(yǎng)老金年齡，按照漸進(jìn)延遲全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡方案設(shè)計，統(tǒng)一步驟逐漸提高全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。對人均預(yù)期壽命低于全國平均水平的地區(qū)，如西藏和東北大興安嶺等地區(qū)，全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡可低于全國平均水平。
第三，妥善處理好幾個關(guān)系。建立工資增長快于養(yǎng)老金增長的調(diào)整機(jī)制；處理好新政策與老政策的銜接，即改革前已退休的制度老人，改革前已工作、改革后退休的制度中人，以及改革后開始工作的制度新人的關(guān)系；處理好機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的關(guān)系；處理好城市居民和農(nóng)村居民的關(guān)系；延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇應(yīng)當(dāng)略高于改革前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人積累部分應(yīng)適當(dāng)高于改革前的基本養(yǎng)老金，要讓參保人看到延遲領(lǐng)取所得到的實惠。
第四，加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金和居民養(yǎng)老保險政府補(bǔ)貼，均屬于國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金范疇，可分步實行全國統(tǒng)籌。為此，建議設(shè)立國家社會保障局，完善國民社會保障參保登記和權(quán)益記錄，建立全國統(tǒng)一信息平臺，健全養(yǎng)老金預(yù)算和稅費征收系統(tǒng)，委托大型商業(yè)銀行支付養(yǎng)老金待遇。建立養(yǎng)老金通知單網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，養(yǎng)老保險參保者可以在網(wǎng)上查詢個人養(yǎng)老金繳納記錄，各年養(yǎng)老金賬戶實收記錄，最早領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，不同領(lǐng)取年齡的養(yǎng)老金水平等。
第五，加快養(yǎng)老儲蓄個人賬戶的制度建設(shè)。現(xiàn)行的職工養(yǎng)老保險繳費8%，建議將其中的4%計入全國統(tǒng)籌基金，其余4%計入個人賬戶，整合企業(yè)年金個人賬戶、消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金等，建立實名制和實賬運(yùn)營的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶，統(tǒng)一延期征稅政策。借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗，建立養(yǎng)老金法人受托人制度、績效評估和監(jiān)督機(jī)制，定期發(fā)布養(yǎng)老金年報。
第六，建立養(yǎng)老基金保值增值的運(yùn)行機(jī)制。目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余近3萬億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶積累2000多億元，絕大部分存在銀行，而且是短期儲蓄，基金面臨貶值風(fēng)險。國家應(yīng)盡快出臺養(yǎng)老基金投資運(yùn)營辦法，組建專門的投資運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，制定養(yǎng)老基金投資策略，實行多元化投資，實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，保護(hù)受益人利益。建立全國社會保障基金監(jiān)督委員會，保證社會保障基金和實賬運(yùn)營的個人賬戶養(yǎng)老基金安全運(yùn)營。
四、健全養(yǎng)老保障法律法規(guī)
國民何時進(jìn)入和退出勞動力市場，受個人健康、學(xué)歷、職業(yè)和家庭的影響，屬于個人行為。目前，雖然國家規(guī)定了退休年齡，但有一些人員在退休后進(jìn)入灰色勞動力市場繼續(xù)工作。因此，國家應(yīng)用法律規(guī)定領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡，以調(diào)節(jié)提前領(lǐng)取和推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金人員的利益，而不過多干預(yù)大齡人員退出勞動力市場問題。目前，全世界一共有165個國家對法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡做了具體規(guī)定，冰島、挪威的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡最高，男女都是67歲。
第一，盡快制定《養(yǎng)老金條例》。根據(jù)《憲法》、《勞動法》和《社會保險法》，制定《養(yǎng)老金條例》，逐步提高領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的法定年齡，將女職工從50歲、男職工從60歲退休，逐漸提高到男女統(tǒng)一的65歲領(lǐng)取全額養(yǎng)老金年齡。
第二，清理現(xiàn)行的退休政策。實施人性化的彈性退休政策，允許個人選擇退休時點、提前領(lǐng)取部分養(yǎng)老金、在企業(yè)從事非全職就業(yè)。逐步取消特殊工種提前退休的政策，暫時難以取消的，明確由企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，即職工達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡前，因特殊工種提前退休需支付的養(yǎng)老金由企業(yè)負(fù)擔(dān)，達(dá)到國家法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后，由基本養(yǎng)老基金支付。
五、積極開展人口老齡化社會教育
通過多種途徑，向國民宣傳我國人口老齡化結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金知識，促進(jìn)延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡達(dá)成廣泛社會共識。
第一，將人口知識寫進(jìn)課本。培育國民的大家庭意識，當(dāng)國民人均預(yù)期壽命增加到80歲以上，家庭結(jié)構(gòu)將是四代同堂，50～60歲人群屬于-年輕的老人，他們要為家庭和社會承負(fù)更多擔(dān)當(dāng)，政府要為他們提供更多彈性就業(yè)崗位和服務(wù)。
第二，將養(yǎng)老金知識寫進(jìn)課本。讓國民了解老年生活成本，特別是在高齡失能之后的風(fēng)險；了解老年贍養(yǎng)比、養(yǎng)老金費率、替代率的知識，以及與養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡之間的關(guān)系。
第三，盡早讓國民了解人口老齡化社會面臨的問題。讓政府、企業(yè)和國民共同參與延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡準(zhǔn)備工作，減少推行延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的社會阻力，降低政策實施的社會成本。
綜上所述，建議將促進(jìn)大齡人員就業(yè)、建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金二元結(jié)構(gòu)制度、延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡三項政策同步施行，綜合配套推進(jìn)社會保障體系建設(shè)，積極應(yīng)對深度老齡社會的到來。
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