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我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策
和諧社會社會
我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策
丁明慧
（南京大學(xué)公共管理學(xué)院
江蘇南京
210093）
摘要：從20世紀(jì)90年中期開始，我國政府陸續(xù)推出國家安居工程、經(jīng)濟適用房、廉租住房等政策，嘗試解決低收入家庭的住房問題。隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革向住房商品化、社會化邁進，低收入家庭的住房矛盾突出。
Abstract:Startedfromthe20thcentury90yearintermediatestage,OurcountryGovernmentpromotedcountrypoliciesin-expensivelyoneafteranotherandsoonhousingprojectforlow-incomefamilies,economytobesuitableroom,torenthousing,theattemptsolvesthelowincomefamilyaccommodation.Alongwithourcountrycitieshousingsystemreformtothehousingcommercialization,thesocializationmakesgreatstridesforward,lowincomefamilyhousingcontradictoryprominent.
關(guān)鍵詞：低收入家庭住房政策公積金制度
keywords:LowincomefamilyHousingpolicyCommonreservefundsystem
作者簡介：丁明慧，女，南京大學(xué)公共管理學(xué)院2008級碩士研究生,研究方向：社會保障。
【中圖分類號】C913
【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【文章編號】1004-7069（2009）-10-0145-02
一、城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的演變
我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的演變開始于20世紀(jì)70年代末80年代初，大致可分為三個階段：
——1993年的探索階段1、1986—
這一時期的主要特點是針對低租金制提出了以大幅度提租補貼為基本環(huán)節(jié)的改革思路。1988年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分批推行住房制度改革的實施方案》，確定了房改的目標(biāo)、步驟和主要政策，對全國房改的工作進行了部署，標(biāo)志著我國住房制度進入了整體方案設(shè)計和全面實施階段。11991年11月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面進行住房制度改革的意見》，這是我國住房制度改革的綱領(lǐng)性文件，明確了住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了房改的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，提出了房改的四項基本原則，規(guī)定了房改的十二大政策，要求1992———1993年在全國范圍全面實施住房制度改革。1991年，上海率先建立住房公積金制度，1992年起，北京、天津、南京等城市相繼建立符合本地實際的公積金制度。這時公積金制度主要以發(fā)放住房建設(shè)貸款為主，以緩解各城市資金短缺的問題。
——1998年的創(chuàng)新階段2、1994—
1994年7月國務(wù)院辦法《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，房改確立了新體制的框架，確定了從制度創(chuàng)新入手解決住房問題的道路�；緝�(nèi)容是把住房投資由國家、單位統(tǒng)包的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲�、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改革為社會專業(yè)化的體制。把住房實物分配的方式變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿欧峙浞绞�；建立以中低收入家庭為對象的商品房供�?yīng)體系；建立住房公積金制度等�？隙俗》抗e金制度在住房分配機制的轉(zhuǎn)換、住房保障體系的建立及推動住房建設(shè)發(fā)展的地位和作用。
二、我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策發(fā)展問題1、廉租房制度發(fā)展問題
（1）、廉租房制度發(fā)展不平衡
廉租房制度與2003年開始實施，但到2006年，仍有13個省
（區(qū)）沒有將廉租房制度建設(shè)納入省級人民政府對市（區(qū)）、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理，70個地級以上城市沒有建立廉租房制度，有122個地級以上城市沒有建立嚴(yán)格的申請審批程序。
（2）、廉租房制度需要合理的收入線
住房保障主體的認(rèn)定，個人收入水平的確定需要做詳細(xì)的調(diào)查，因此，收入線的劃定難度較大。當(dāng)前我國各地的低收入家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，各城市出臺的廉租房政策針對的對象是低保戶、困難戶，城市中既買不起房又非低保的家庭則不在廉租房保障的范圍內(nèi)，這些家庭雖不享受民政部低保，卻無力通過市場手段購買商品房來改善居住條件。
（3）、資金來源缺乏
鏈子放在實踐中大部分資金主要來源于住房公積金增值收益，政府財政資金未能得到有效落實。廉租房是一項社會公益事業(yè)，也是政府的一項保障工程，財政資助應(yīng)是廉租房工程資金的基本來源。但是這種資金的來源應(yīng)隨著市場經(jīng)濟的完善及政府職能的轉(zhuǎn)變逐漸讓位于市場，由市場進行調(diào)控。政府只負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督政策能否落實。在住房商品化的進程中，如何調(diào)整政府的支出結(jié)構(gòu)，將低收入群體的住房問題真正列入政府的支出預(yù)算中，以保障穩(wěn)定的資金來源已成為廉租房制度建設(shè)中的重中之重。
（4）、廉租房制度缺乏專門的管理機構(gòu)，缺乏對低收入家庭信息的收集和動態(tài)的管理
低收入家庭的住房保障工作涉及多個部門，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各部門密切配合。但是目前部門間協(xié)調(diào)機制還不夠明確，相關(guān)政策還不完善，收入申報、住房檔案等相關(guān)制度還不健全。
1996年，《關(guān)于加強住房公積金管理的意見》明確了住房公積
金是職工個人住房基金，規(guī)范了住房公積金管理體制，從而進一步推動了住房公積金制度的發(fā)展。在這一階段，住房公積金制度已全面建立，公房出售政策基本完善，經(jīng)濟適用房發(fā)展迅速，住房金融體系逐步形成。
2、經(jīng)濟適用房制度發(fā)展問題（1）、供應(yīng)總量不足
國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年全國經(jīng)濟適用房投資占房地產(chǎn)總投資比例不超過5%，2005年底，同比下降8%。不少地方停止了
經(jīng)濟適用房的建設(shè)。一些仍在建設(shè)經(jīng)濟適用房的城市主要面向拆遷戶定向供應(yīng)，沒有面向社會中的應(yīng)保障對象。
（2）、投資計劃和用地計劃缺乏充足的資源保證
經(jīng)濟適用房免收土地出讓金和減免行政性事業(yè)收費，按法律規(guī)定，這兩項應(yīng)歸地方政府所有，在中央政府沒有為經(jīng)濟適用房提供補貼的情況下，各地政府不愿意把土地用于建造經(jīng)濟適用房。
3、1998年7月起的全面形成階段
1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改
革、加快住房建設(shè)的通知》，進一步明確了住房制度改革和住房建設(shè)的方針、政策。明確提出在1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。除了重申經(jīng)濟適用房政策外，還針對“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。
改革與開放2009年第10期
障資金的比例不得低于10%。為保障資金的落實，政府相關(guān)部門要加快制定《住房保障條例》，以加強政策的權(quán)威性，明確住房保障的責(zé)任條款，保證政策的執(zhí)行，建立對各級政府、主管部門實施住房保障的推進機制和責(zé)任追究機制。
另外，隨著經(jīng)濟增長和地方財政收入的增加，國家要有相應(yīng)政策，確保城鎮(zhèn)廉租住房財政預(yù)算資金到位，還要通過其他方法拓寬融資渠道，如政府發(fā)行住房建設(shè)公債等專門籌措廉租住房建設(shè)資金。首先，政府可以在廉租房建設(shè)中引入“房地產(chǎn)信托基金”，以解決廉租住房建設(shè)的資金渠道問題。房地產(chǎn)投資信托基金一般是通過信托方式集合社會閑散資金，聘請專業(yè)人士投資、經(jīng)營管理，并以租金收益回饋投資者。
（3）、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效控制
按照規(guī)定，經(jīng)濟適用房的面積中套在80平方米，小套在60平方米左右，而實際上，超過80平米的戶型占多數(shù)，且裝修豪華，偏離了中低收入家庭的真實需要，減少了有效供應(yīng)，加大了政府負(fù)擔(dān)。
（4）、地方政府監(jiān)管缺位
經(jīng)濟適用房政策推行不力，很大程度上源自地方政策執(zhí)行者的不作為。因經(jīng)濟適用房的監(jiān)管成本太高，在經(jīng)濟適用房立項、開發(fā)建設(shè)、銷售乃至消費的各個環(huán)節(jié)中，政府對開發(fā)商的諸多行為缺乏監(jiān)管。
3、公積金制度發(fā)展問題（1）、分配不公，濟貧不力
目前收入有兩極分化的現(xiàn)象，但是公積金的繳納仍沿用以前的方法，使得收入分配中的不合理現(xiàn)象又完全體現(xiàn)在住房分配方面，造成兩極分化。高收入者由于繳存比例和基數(shù)高，有穩(wěn)定的償還能力，容易獲得低息的住房公積金貸款，而多數(shù)中低收入者由于繳存比例和基數(shù)低而買不起房。
（2）、功能單一，功能減弱
住房公積金在個人積累模式下具有良好的成長性。目前的國內(nèi)的公積金僅僅作用于住房保障，功能特別單一，對市民的住房保障作用有不斷減弱的趨勢。
（3）、覆蓋面有限
部分企業(yè)不為職工繳交公積金。在《住房公積金管理條例中》規(guī)定的繳存對象沒有將城鎮(zhèn)個體職業(yè)者、自由職業(yè)者、鐘點工等非單位從業(yè)人員包括在內(nèi)，帶有很強的單位所有制特征，公積金制度基于工作就業(yè)的職業(yè)福利，絕大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者被排除在外，而他們可能是最需要保障其居住條件的人群。
3、完善經(jīng)濟適用房保障對象的進入機制和廉租住房保障對象
的進入、退出機制
由于我國各地居民收入差異性很大，目前國家還沒有一套科學(xué)的劃分居民收入的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。但是，每個城市都可以制定相應(yīng)的定量指標(biāo)，并結(jié)合相關(guān)因素，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的居民收入劃分標(biāo)準(zhǔn)并公布于眾，這樣就可以在廣大群眾的監(jiān)督下把居民收入線逐步劃分準(zhǔn)確。另外，地方政府要對購買經(jīng)濟適用房的家庭進行有效的審核。地方政府必須專設(shè)部門，連同買房人所在的單位或街道，一起充當(dāng)審核者的角色，政府部門應(yīng)該在經(jīng)濟適用房買受資格的審核中起主導(dǎo)作用。
廉租住房保障對象的進入、退出機制的完善可以從以下三個方面完善：第一，科學(xué)劃分家庭收入水平和住房困難標(biāo)準(zhǔn)。廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由地方政府按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平一定比例，結(jié)合城市經(jīng)濟發(fā)展水平和住房價格水平確定。廉租住房保障面積，應(yīng)由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克郊柏斦惺苣芰Φ纫蛩卮_定。廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難標(biāo)準(zhǔn)和保障面積實行動態(tài)管理，地方政府每年向社會公布一次，以避免政策擴大化的出現(xiàn)。第二，建立嚴(yán)格的審查、登記及征詢制度，防止住房保障對象認(rèn)定出現(xiàn)偏差。政府應(yīng)對需要保障住房的對象進行嚴(yán)格中的審查，其對象必須是以民政部門或房地產(chǎn)管理部門登記在冊的家庭；同時還必須向社會發(fā)布公告，以征詢社會的意見。第三，建立家庭收入檔案和復(fù)審制度。每隔一段時間對原保障對象進行重新認(rèn)定，只有符合條件的方可繼續(xù)享受廉租住房政策。
三、完善我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策的建議
1、改變經(jīng)濟適用房補貼方式和嚴(yán)格控制經(jīng)濟適用房面積，發(fā)
展可支付租賃住房，解決城鎮(zhèn)居民“夾心層”問題
在實際生活中，存在一個既買不起經(jīng)濟適用住房，又不能成廉租住房對象的群體，即“夾心層”。我國目前推行的經(jīng)濟適用住房制度，實質(zhì)上是國家把住房社會保障的費直接補給房屋建設(shè)單位，開發(fā)建設(shè)單位把房屋建設(shè)起來以后，以較低的價格賣給應(yīng)當(dāng)享受住房補貼的人群�！把a人頭”就是把住房保障金或者住房補貼費用，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣的形式，直接補貼到每個應(yīng)當(dāng)享受補貼者的頭上，然后享受補貼者用自己的收入加上住房補貼，到住房市場上購買或租賃自己愿意購買或租賃的住房。如果我們實行“補人頭”的方式，就能夠提高“夾心層”的購買力，從而有助于解決“夾心層”問題。另外,政府要根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入水平以及土地供應(yīng)狀況，制定科學(xué)、合理、符合實際的經(jīng)濟適用房面積和造價控制指標(biāo)，對開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟適用房的過程進行全程監(jiān)控，以免出現(xiàn)因經(jīng)濟適用房面積過大會造成房屋總價過高而導(dǎo)致“夾心層”的出現(xiàn)和開發(fā)商牟取暴利現(xiàn)象的發(fā)生。
4、我國城鎮(zhèn)低收入家庭住房政策發(fā)展的路徑
首先，重新定位政府職能，增加對低收入家庭住房保障的政策傾斜，回歸到低收入家庭住房保障中的主導(dǎo)地位，集中精力解決低收入家庭的住房短缺問題；其次，加強政府調(diào)控市場的能力，建立合理有序的房地產(chǎn)市場。政府要成為構(gòu)建住房保障體制的主體，在當(dāng)前的情況下，政府應(yīng)該用政策手段創(chuàng)新房地產(chǎn)市場調(diào)控機制，糾正房地產(chǎn)市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡、向中高檔嚴(yán)重趨利用向的問題。引導(dǎo)房地產(chǎn)市場合理資源，減少資源浪費，開發(fā)適合當(dāng)前我國國情的多層次居住產(chǎn)品形態(tài)，建立房地產(chǎn)市場高中低檔產(chǎn)品按需分布的格局。
2、運用中央財政對地方政府進行補貼，多渠道籌措資金
現(xiàn)在的經(jīng)濟適用房政策，實際上是地方政府買單，因為作為經(jīng)濟適用房的土地是無償劃撥的，相關(guān)費用是由地方政府承擔(dān)的，所以地方政府建設(shè)經(jīng)濟適用房的積極性不是太高。中央政府應(yīng)該運用中央財政對地方政府進行有效的補貼，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，從而讓地方政府有能力和熱情去貫徹實施經(jīng)濟適用房政策。中央政府應(yīng)該運用中央財政對地方政府進行有效的補貼，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，從而讓地方政府有能力去貫徹實施廉租住房保障政策。
地方政府要根據(jù)廉租住房工作的年度計劃切實落實廉租住房保障資金：一是地方財政要把廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排；二是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后全部用于廉租住房建設(shè)；三是土地出讓凈收益用于廉租住房保
參考文獻(xiàn)：
[1]沈建忠,季如進,陸克華.房地產(chǎn)基本制度與政策.北京:中國物價出版社,1995.11
[2]周江.關(guān)于進一步完善我國住房保障制度的政策建議.中國房地信息,2006(8).42
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會保障出版社，2007
注釋：
[1]沈建忠,季如進,陸克華.房地產(chǎn)基本制度與政策.北京:中國物價出版社,1995.11
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