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中國FTA戰(zhàn)略中的國際環(huán)境合作:現狀\問題與對策
[內容提要]當前，環(huán)境合作已經成為FTA協(xié)定的重要內容。中國現正面臨著嚴峻的貿易與環(huán)境壓力，應該在FTA戰(zhàn)略實施中強化環(huán)境合作。進一步推動中國VIA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作，需要從細化FTA的戰(zhàn)略規(guī)劃、加強FTA的環(huán)境評估、推動貿易與環(huán)境法律協(xié)調、完善環(huán)境合作機制等方面制定相關政策，為中國FTA戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎。 [關鍵詞]FTA戰(zhàn)略 環(huán)境合作 中圖分類號：F752?4 文獻標識碼：A 文章編號：1007－1369(2009)5－0096－06 改革開放以來，中國對外貿易和利用外資規(guī)模穩(wěn)步增長，外向型經濟獲得了長足的發(fā)展。然而，中國目前的貿易增長方式在拉動經濟增長的同時也給資源環(huán)境帶來了巨大壓力。在傳統(tǒng)貿易經濟增長模式難以為繼的背景下，中國對貿易經濟發(fā)展戰(zhàn)略進行了適當調整。其中最為重要的是，中國根據WTO“多哈回合”談判舉步維艱、全球區(qū)域主義盛行等外部形勢的新變化，于2007年開始實施自由貿易區(qū)(Free Trade Agreement，FTA)戰(zhàn)略。 作為WTO最惠國待遇的一種例外(Plus)，FTA指的是一些國家和地區(qū)在多邊承諾基礎上，進一步相互開放市場，實現貿易和投資自由化，并以此將各參與方的利益緊密聯(lián)系起來。由于FTA涉及主權讓渡少、合作方式靈活，已成為目前區(qū)域經濟合作中最主要的形式。世界各國紛紛利用FTA獲取新的經濟增長點，不僅通過其中的貿易自由化推動經濟的快速增長，而且還依托FTA框架開展環(huán)境合作，共同解決與貿易有關的環(huán)境問題，追求經濟的持續(xù)發(fā)展。中國作為FTA建設的后來者，面臨著日益嚴峻的貿易與環(huán)境壓力，也正積極在FTA戰(zhàn)略實施過程中開展環(huán)境合作。中國在FTA戰(zhàn)略中開展環(huán)境合作的必要性 自由貿易協(xié)定消除成員間的貿易壁壘，直接促成貿易、生產和消費增加，進而對各成員資源使用和環(huán)境產生影響。從貨物貿易的角度來看，中國實施FTA戰(zhàn)略的環(huán)境影響主要包括進口產品替代以及最終消費產生的環(huán)境影響、出口產品生產加工過程中產生的環(huán)境影響以及貨物貿易運輸產生的環(huán)境影響等。在總量上，中國出口貨物越多，可能產生的污染或其他環(huán)境問題就越多。而進口越多的產品，至少在生產環(huán)節(jié)上，相當于進口環(huán)境質量，減緩國內的環(huán)境壓力。在結構上，礦物燃料等一些初級產品的生產對環(huán)境的負面影響較大，出口越多，對于中國的環(huán)境壓力就越大，另外一些環(huán)境產品，在生產和消費環(huán)節(jié)中對資源的消耗、環(huán)境的污染程度都比較低，擴大此類產品的貿易份額有利于緩解中國的環(huán)境壓力。從服務貿易的角度來看，中國實施FTA戰(zhàn)略可能產生兩個方面的環(huán)境影響：其一，服務貿易在貿易總量中份額的擴大，總體上有利于中國環(huán)境的改善；其次，服務貿易本身衍生的經濟活動，可能對生產和消費過程產生作用而引發(fā)的環(huán)境影響，但具體影響需要對不同的行業(yè)或部門進行具體分析。由此可見，中國FTA戰(zhàn)略的實施會對中國環(huán)境產生重要影響。 但是由于環(huán)境問題自身具有很強的外部性，尤其與貿易問題交織在一起，更容易隨著貿易關系的發(fā)展由“一國的環(huán)境問題”演變?yōu)椤按蠹业沫h(huán)境問題”。因此，由FTA衍生的環(huán)境問題，需要FTA成員集體行動、共同解決。在中國FTA戰(zhàn)略的實施過程中，非常有必要與FTA伙伴開展環(huán)境合作。具體而言，在FTA戰(zhàn)略實施中開展環(huán)境合作對于中國而言具有以下重要意義： 第一，有助于中國解決自身的與貿易有關的環(huán)境問題。長期以來，中國以資源環(huán)境密集型產品出口為導向的、以量取勝的粗放型外貿增長模式在中國對外貿易中占有很高的比例，而這一外貿增長模式成為中國目前粗放式的、不可持續(xù)生產和消費方式的加速器，加劇了中國資源環(huán)境壓力，給中國環(huán)境保護工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。根據環(huán)保部“環(huán)境與貿易專家組”的測算，中國“十五”期間SO2污染物排放量中，如果忽略生產結構與貿易結構的差異性，那么由于外貿拉動SO2每年平均排放量約為150萬噸，即中國“十五”期間每年對外貿易造成的SO2逆差約為150萬噸，占中國每年SO2排放總量的近10％。如果考慮生產結構與貿易結構的差異性，由于貿易增速遠高于生產增速，由于外貿拉動的SO2逆差將更大。面對如此嚴重的貿易與環(huán)境問題，中國亟需與貿易伙伴進行協(xié)調，調整貿易結構與方式，分享環(huán)境治理的經驗，引進先進的環(huán)保理念、法律和法規(guī)。此外，有些發(fā)達國家非常重視貿易對環(huán)境的影響，在FTA實施過程中會幫助其伙伴解決環(huán)境問題。中國與發(fā)達國家組建FTA，可以為中國環(huán)境保護爭取更多的建設資金。因此，在FTA戰(zhàn)略實施中開展環(huán)境合作，對于提高中國應對環(huán)境問題的能力、解決自身環(huán)境問題具有重要意義。 第二，有助于提高中國FTA戰(zhàn)略的效果。近年來，越來越多的區(qū)域自由貿易協(xié)定開始涉及環(huán)境問題。一些區(qū)域貿易協(xié)定在正文部分包括主要針對環(huán)境合作的環(huán)境條款，或在具體章節(jié)里分別涉及廣泛環(huán)境問題；一些區(qū)域貿易協(xié)定包括環(huán)境副約；另有一些區(qū)域貿易協(xié)定兼有兩者，既在協(xié)議正文部分涉及一般性環(huán)境問題，也在更翔實的環(huán)境副約中處理主要針對環(huán)境合作的具體問題；有部分區(qū)域貿易協(xié)定原先并無環(huán)境條款，后來又通過了環(huán)境協(xié)議作為補充。可以說，環(huán)境問題已經成為世界各國談判和簽署FTA協(xié)定必須考慮的問題。因此，如果不充分考慮與貿易有關的環(huán)境問題，中國很難有效實施FTA戰(zhàn)略。 第三，有助于中國樹立良好的負責的大國形象。隨著中國與世界經濟融合度不斷加深，中國已經從諸多國際秩序的被動適應者逐步轉變?yōu)榘ōh(huán)境問題在內的世界重大事務的主要參與者。美國、歐盟等發(fā)達經濟體均視中國為重要的利益相關方，開始在貿易、環(huán)境、地區(qū)安全等多個領域尋求中國的合作。與此同時，越來越多的國家開始關注中國，并以某些政策判斷中國的價值取向。由于經濟規(guī)模的迅速擴大，中國不僅自身面臨著越來越大的資源環(huán)境壓力，而且還給世界帶來了一定程度的憂慮。2005年6月世界著名的《自然》雜志刊登了一篇題為《全球化背景下的中國環(huán)境：中國與世界如何相互影響》的封面文章。文章指出，如果中國的消費水平達到發(fā)達國家的標準，人類對世界資源的消耗和對環(huán)境的影響將增加一倍。2009年7月，美國商務部長駱家輝在訪華時主動向中方提到了碳關稅問題，表明中國貿易的未來發(fā)展將面臨更大的環(huán)境壓力。中國在FTA戰(zhàn)略中積極開展環(huán)境合作，可以清楚地表明中國重視環(huán)境保護、愿意和貿易伙伴共同解決環(huán)境問題的立場，展現出良好的負責任的大國形象。與此同時，中國以FTA這個最主要的國際區(qū)域經濟合作形式為平臺，與周邊鄰國開展環(huán)境合作，通過對話和交流，緩解摩擦、增信釋疑，確保在環(huán)境保護方面與周邊國家友好相處，實現“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策，將對提升中國的區(qū)域影響力發(fā)揮積
極作用。 中國FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展的現狀 從20世紀70年代開始，中國就已經開始積極參與環(huán)境保護國際合作。目前，中國已經在全球多邊、地區(qū)多邊、雙邊等層次開展了卓有成效的環(huán)境保護合作。由于意識到環(huán)境合作在FTA建設中的重要地位，中國也在部分已簽署的FTA協(xié)議中，對環(huán)境合作問題進行了約定。截至2009年5月，中國已與亞太貿易協(xié)定(Asia Pacific Trade Agreement)、東盟、智利、中國香港和澳門、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、秘魯等經濟體簽署了8份自由貿易協(xié)定，正在與南部非洲關稅同盟、海灣合作委員會、澳大利亞、冰島、哥斯達尼加、挪威等經濟體開展自由貿易區(qū)談判，并已開始對與印度、韓國等經濟體建立FTA展開可行性研究。下表1對中國現已簽署的FTA協(xié)定中環(huán)境相關內容進行了整理，可依據此將中國在FTA戰(zhàn)略實施中開展環(huán)境合作的現狀歸納為以下幾個特點： 第一，環(huán)保意識不斷加深，中國對FTA戰(zhàn)略實施中環(huán)境合作的重視程度逐步增強。在FTA建設的早期階段，中國簽署的FTA協(xié)定主要涉及關稅和非關稅等內容，較少甚至沒有涉及環(huán)境問題，例如與亞太貿易協(xié)定、中國香港和澳門等簽署的FTA協(xié)定。但是隨著中國對環(huán)境問題的不斷重視，開始在FTA協(xié)定的宗旨和目標中探討環(huán)境問題，并約定在環(huán)境領域開展合作。例如在中國一智利FTA協(xié)定的前言部分，雙方就提及“認識到執(zhí)行本協(xié)定是為了提高生活水平、創(chuàng)造新的就業(yè)機會、以保護和保持環(huán)境的方式促進可持續(xù)發(fā)展”，反映雙方對于環(huán)境合作和可持續(xù)發(fā)展的重視。類似的約定還出現在中國一新西蘭FTA協(xié)定、中國一巴基斯坦FTA協(xié)定之中。在2008年簽署的中國一新加坡FTA中，雙方還約定將天津生態(tài)城建設成為可持續(xù)發(fā)展的典型，并以類似方式加強在環(huán)境保護和資源能源節(jié)約等領域的合作。 第二，FTA戰(zhàn)略實施中環(huán)境合作由刷邊走向全球。FTA是區(qū)域經濟一體化的具體實踐形式，其涉及的合作主要在地理位置臨近的國家之間展開。由于地理毗鄰的國家通常共享生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境政策彼此影響，通常需要在區(qū)域經濟一體化進程中開展環(huán)境合作。因此即使在中國參與令球FTA進程的早期，也在與東盟的FTA協(xié)定中提到要開展環(huán)境合作。但是隨著中國對于環(huán)境問題的日益重視，在FTA戰(zhàn)略實施過程中，也開始與地理非毗鄰國家開展環(huán)境合作。例如中國在與拉美國家秘魯的FTA協(xié)定中，就曾約定以“相互交流森林資源可持續(xù)利用相關的科學、技術、政策和法律；開展培訓計劃、實習、專家交流和項目咨詢合作；在森林資源可持續(xù)利用和環(huán)境保護方面對締約雙方的公共機構、組織提供建議和技術援助”等形式開展林業(yè)與環(huán)境保護合作。這些都標志著小國FTA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作由周邊走向了世界。 第三，FTA戰(zhàn)略實施中環(huán)境合作全方位展開，合作伙伴既包括發(fā)達國家，也包括發(fā)展中國家。一般而言，環(huán)保理念與經濟發(fā)展水平存在正相火關系。經濟發(fā)展水平越高的國家，在FTA協(xié)定談判中越重視環(huán)境問題。例如，美國、新西蘭等發(fā)達國家，簽署FTA協(xié)議之前，都會對協(xié)定的環(huán)境影響進行評估。在中國FTA建設的初級階段，只有在跟發(fā)達國家開展FTA談判時才可能遇到環(huán)境問題。中國甚至一度將此視為發(fā)達國家保留貿易壁壘的借口。而目前，中國已在FTA戰(zhàn)略實施中開展全方位的環(huán)境合作，合作對象包括新四蘭等發(fā)達國家，也包括智利、秘魯、巴基斯坦等發(fā)展中國家。與經濟發(fā)展水平各異的FTA伙伴開展環(huán)境合作，不僅有利于中國從先進國家借鑒環(huán)保理念、環(huán)境治理方法以及法律體系，也有利于中國與經濟發(fā)展水平相似的國家分享環(huán)境治理經驗，協(xié)調環(huán)境問題方面的立場，并通過一定形式實現互利，促進中國環(huán)境技術和產業(yè)走向國際市場。 中國FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展滯后的表現及原因 中國在FTA戰(zhàn)略中積極開展環(huán)境合作，有力地推動了中國環(huán)保事業(yè)和環(huán)境保護國際合作的發(fā)展。 但是作為FTA戰(zhàn)略實施的后來者，中國在利用FTA框架開展環(huán)境合作方面仍存在不足，具體表現為以下幾點。第一，FTA協(xié)定中環(huán)境條款過于簡單，不利于環(huán)境合作的切實開展。如上表1所示，在中國已簽署的FTA協(xié)定中，涉及環(huán)境合作方面的內容非常簡單，遠不及協(xié)定中關稅、非關稅、原產地規(guī)則等內容的詳細程度。大多數合作條款僅提及開展環(huán)境合作的基本意愿或者基本原則，未涉及具體合作內容、方式，使得FTA框架下的環(huán)境合作難以真正開展，中國與FTA伙伴所追求的可持續(xù)發(fā)展的目標也難以實現。第二，沒有明確環(huán)境合作的資金安排，不利于環(huán)境合作的有效開展。充足的資金支持是有效開展環(huán)境合作的基礎。一般而言，區(qū)域貿易協(xié)定會對支持環(huán)境合作的資金做出簡單安排，例如美國一智利自由貿易協(xié)定(UCFTA)就約定，由其下屬的環(huán)境事務委員會根據“各方立法以及可提供的資源”決定對環(huán)境合作能力建設項目給予金融支持。但是從中國現已簽署的FTA協(xié)議來看，基本上沒有涉及環(huán)境合作支持資金問題。缺乏資金支持，中國FTA框架下環(huán)境合作項目也無法有效開展。第三，缺乏制度化的環(huán)境合作機制，不利于環(huán)境合作的持續(xù)開展。目前，大多數區(qū)域貿易協(xié)定中的環(huán)境合作均依據雙邊或多邊的行動計劃、宣言、決議、諒解備忘錄等開展，原則上要求相關成員遵守。在制度建設方面主要依賴政府首腦會議、部長級會議等組織形式開展合作，有些區(qū)域貿易協(xié)定還建立常設的環(huán)境合作機構用于協(xié)調和約束各國的環(huán)境政策。例如在NAFTA中，就專門根據北美環(huán)境協(xié)定(North American Commission for Environmental Cooperation，NACEC)設有環(huán)境委員會，負責美、加、墨三國的環(huán)境問題研究、信息交流、立場協(xié)調或單純執(zhí)行特定的任務(如環(huán)境監(jiān)測)。盡管這些環(huán)境合作機構并不構成對各成員的硬約束，但是其提供的基本制度構架對于環(huán)境合作的開展也發(fā)揮著積極作用。相比較而言，中國現已簽署的FTA協(xié)議基本上沒有涉及環(huán)境合作的制度問題。顯然，制度化環(huán)境合作機制的缺失，將不利于中國在FTA框架下開展持久的環(huán)境合作。 之所以出現上述不足，主要有以下幾個方面的原因。第一，在FTA戰(zhàn)略制定和實施過程中，沒有將環(huán)境問題提升至戰(zhàn)略高度。中國參與區(qū)域經濟一體化，是為了應對全球多邊貿易自由化停滯以及各國紛紛簽署FTA等現實挑戰(zhàn)。FTA戰(zhàn)略的實施更多的是基于貿易方面的考量，并未從長遠的可持續(xù)發(fā)展的角度審視貿易擴大與環(huán)境沖突加劇等問題，因此在FTA戰(zhàn)略的制定和實施中沒有從戰(zhàn)略的角度對待環(huán)境問題。第二，現行的以商務部為主導的FTA談判和管理制度，難以保證環(huán)境合作能夠在FTA戰(zhàn)略中得到有效開展。中國FTA戰(zhàn)略的目標在于獲得貿易擴大、投資擴大以及經濟增長收益，因此其具體實施均由國家商務部負責。事實上，在新地區(qū)主義時代，FTA的
內涵早已超越貿易投資自由化的范疇，僅由政府部門中主管貿易和投資的商務部來主導和協(xié)調FTA事宜，已經難以滿足貿易和環(huán)境協(xié)調發(fā)展的需要。在現實運行中，國家環(huán)境保護部通過自身國際合作渠道與他國開展環(huán)境合作，國家商務部通過FTA與貿易伙伴實現貿易投資上的互利共贏，但是無法有效推動貿易合作與環(huán)境合作的有效整合。尤其在當今中國貿易急速增長、貿易與環(huán)境關系日益密切的背景下，這一制度安排可能是導致FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展滯后的主要原因。第三，缺乏解決貿易和環(huán)境協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃和政策。由于戰(zhàn)略規(guī)劃以及制度設計上的原因，中國FTA政策框架更多的涉及了貨物貿易、服務貿易以及投資等問題，沒有對與環(huán)境有關的政策安排、資金支持等問題加以詳細規(guī)劃，使得環(huán)境合作在FTA戰(zhàn)略中難以得到有效開展。 進一步推動中國FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作的建議 目前，中國正在以科學發(fā)展觀指導經濟轉型。十七大報告在將FTA戰(zhàn)略作為中國貿易增長方式轉型基礎的同時，也對中國國際環(huán)境合作轉型提出了新要求，即以“相互幫助、協(xié)力推進，共同呵護”為方針開展環(huán)境保護國際合作。該“十二字”方針的提出，將環(huán)境保護提升至建設生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度，使環(huán)境保護作為基本國策真正進入了中國政治、經濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場、主干線和大舞臺，標志著中國環(huán)境保護國際合作進入了一個新的歷史起點。鑒于中國FTA戰(zhàn)略環(huán)境合作重要意義及其開展中存在的不足，可以結合這“十二字”方針，在“以我為主”的基礎上，通過借鑒他國經驗，進一步推動FTA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作。 第一，盡快制定中國FTA戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，并設立一個能夠起主導和協(xié)調作用的專門機構，統(tǒng)一管理與FTA戰(zhàn)略實施有關的所有工作。迄今為止，中國FTA戰(zhàn)略實施仍處在一個“缺乏明確目標、缺乏詳細步驟”的階段。今后需要立足于環(huán)境與貿易協(xié)調發(fā)展，將環(huán)境合作和貿易發(fā)展同時納入FTA戰(zhàn)略目標，并成立一個由國務院直接管理的部門，專門主管FTA戰(zhàn)略實施的所有事宜，包括協(xié)調商務部和環(huán)境保護部的國際合作渠道，依托FTA框架開展與貿易有關的環(huán)境合作。 第二，做好FTA的環(huán)境評估工作，加強與FTA伙伴進行環(huán)境效應評價合作。清楚把握FTA的環(huán)境影響，是在FTA框架下開展環(huán)境合作的前提。只有通過事前和事后的環(huán)境影響評估，才能明確優(yōu)先合作領域，有效開展環(huán)境合作。中國應以《環(huán)境影響評價法》為依據，建立FTA戰(zhàn)略環(huán)境影響的評價制度和指標體系，與FTA伙伴合作，加強對已組建的或者擬組建的FTA的環(huán)境影響進行動態(tài)評估，并適時制定相關的環(huán)境政策和法規(guī)，不斷推進中國FTA戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實施。 第三，推動中國與FTA伙伴的法律協(xié)調。FTA協(xié)定具有國際法性質，推動法律協(xié)調是FTA環(huán)境合作的基礎。就中國目前的情況而言，深化FTA中的環(huán)境合作需要國內和國際兩個層次的法律協(xié)調。其一，要在國內推動貿易和環(huán)境法律的協(xié)調。美國最早在北美FTA協(xié)定中討論環(huán)境問題，它在處理FTA協(xié)定與環(huán)境問題上有豐富的經驗。美國在2002年的貿易法案中提出了貿易談判的總體目標，即“應確保貿易和環(huán)境政策相互支持，尋求一切國際合作，保護和維持環(huán)境，同時最大限度利用世界資源；同時利用貿易協(xié)定中的相關條款，確保協(xié)定的締約方不以削弱或減少環(huán)境和勞工保護來鼓勵貿易”，該法案還專門對環(huán)境問題設定了談判目標，即“應確保美國的貿易協(xié)定對象能有效地執(zhí)行其環(huán)境或勞動法；通過促進可持續(xù)發(fā)展加強貿易伙伴保護環(huán)境的能力；為美國的環(huán)境技術、商品和服務尋求市場準入；確保貿易伙伴的環(huán)境、健康或安全政策不會對美國的出口商帶來歧視和變相的貿易壁壘”。中國應該借鑒美國的做法，在《對外貿易法》中設定環(huán)境目標和環(huán)境合作原則。其二，加強與FTA伙伴的法律協(xié)調。在FTA框架下，協(xié)調與貿易有關的法律，包括各種環(huán)境制度、標準等，大力推進可持續(xù)生產與貿易，尤其要加強在利用外資方面的環(huán)境政策協(xié)調，避免出現為爭取外資而競爭性下調環(huán)境標準的情況。可以考慮在FTA協(xié)定中明確約定：“FTA協(xié)定締約方不應給予外國投資者比國內投資者更多的中國FTA戰(zhàn)略中的國際環(huán)境合作:現狀\問題與對策環(huán)境優(yōu)惠待遇”。 第四，細化FTA協(xié)定中的環(huán)境條款或協(xié)議，建立有效的環(huán)境合作機制。不管利用環(huán)境條款，還是單獨的環(huán)境副約，FTA協(xié)定都應該明確環(huán)境合作的機制，其中包括：其一，在FTA協(xié)定框架下設置由各成員共同賦權的超國家環(huán)境合作委員會，由其負責幫助各國協(xié)調環(huán)境政策，促進環(huán)境保護技術轉讓，籌集環(huán)境保護基金，開發(fā)環(huán)境合作項目，開展環(huán)境保護教育與咨詢，促進信息交流等。其二，明確合作方式。例如依托具體合作項目，在環(huán)境人力資源開發(fā)、技術交流等領域，以會議、培訓等形式推動能力建設。其三，明確環(huán)境合作資金。以單個環(huán)境合作項目為核算單位，制定合作項目的費用分攤比例以及管理辦法，落實環(huán)境合作的各項內容。其四，明確環(huán)境問題爭端解決機制。在FTA框架內形成一個統(tǒng)一的爭端解決機制，處理包括環(huán)境合作爭端在內的各種矛盾�？梢钥紤]在FTA協(xié)定中設立爭端解決條款，建立獨立的爭端解決機構，專門負責受理、調查以及裁決中國與FTA伙伴相關矛盾和摩擦。 (責任編輯：張曉薇)
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