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社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者解析
社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者解析
馮敏良
（江蘇，225002）
摘要： 本文從利益相關(guān)者的定義入手，深刻剖析了社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，通過對傳統(tǒng)行政性和準(zhǔn)市場化福利供給模式下利益相關(guān)者互動的比較，揭示出隱藏其中的利益需求并試圖建立社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者互動的協(xié)調(diào)機制。 關(guān)鍵詞： 社會福利機構(gòu)；利益相關(guān)者；互動模式；協(xié)調(diào)機制
現(xiàn)階段，我國社會福利機構(gòu)發(fā)展異常迅猛，具體表現(xiàn)在數(shù)量激增、規(guī)模擴(kuò)大、種類豐富等方面。利益相關(guān)者作為社會福利機構(gòu)的利益主體，對機構(gòu)的健康成長具有促進(jìn)和制約雙重作用。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會福利機構(gòu)的利益相關(guān)者較少，易于處理；而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，利益相關(guān)者明顯增多，關(guān)系也變得非常復(fù)雜，正確分析和處理各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，對福利機構(gòu)保持良好發(fā)展勢頭具有重要的現(xiàn)實意義。
一、 社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者概述
“利益相關(guān)者”這一概念最初是在企業(yè)管理過程中產(chǎn)生的，其使用范圍也主要局限于商業(yè)性組織，而對于非營利性組織特別是在社會福利機構(gòu)中運用有關(guān)利益相關(guān)者的理論，尚屬首次。
1、利益相關(guān)者的定義
“利益相關(guān)者”（Stakeholder）的概念最早由伊戈爾?安索夫（Igor Ansoff,1965）在他《公司戰(zhàn)略》一書中受次提及（陳維政等，2002），它泛指與公司存在各種關(guān)系的個人或團(tuán)體。但作為一個明確的理論概念，“利益相關(guān)者”則是由斯坦福研究所（Stanford Research Institute, SRI）于1963年提出的（王輝，2003），而這一術(shù)語能被廣泛使用，應(yīng)歸功于弗里曼（Freeman,1984）的著作《戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方式》的出版。
盡管“利益相關(guān)者”一詞被商業(yè)管理者普遍接受并逐漸形成一個獨立的理論分支，但對于其定義并未達(dá)成共識。SRI提出，“利益相關(guān)者是指那些離開其支持，組織就無法生存的團(tuán)體�！� 弗里曼（1984）將利益相關(guān)者定義為“任何能夠影響組織目標(biāo)的實現(xiàn)或受這種實現(xiàn)影響的團(tuán)體或個人。其他學(xué)者的定義，如斯威齊（1981）的“利益相關(guān)者是受組織活動的影響，并且有能力影響組織活動的人”，布瑞納（1995）的“利益相關(guān)者能夠影響企業(yè)，又能夠被企業(yè)活動所影響”等（王輝，2003）。雖然理論界對利益相關(guān)者的涵義沒有形成一個統(tǒng)一的看法，但從其各自的提法中不難看出，利益相關(guān)者具有的共同特征是或多或少與組織存在著某種利益聯(lián)系。因而可以這么定義，利益相關(guān)者是與組織保持一定利益交互影響的社會實體。
2、社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者的概念
關(guān)于社會福利機構(gòu)，其內(nèi)涵隨著社會福利概念的不斷擴(kuò)展而發(fā)生演變的。在改革開放以前，我國社會福利機構(gòu)投資主體單一，服務(wù)對象也僅限于“三無對象”和“五保護(hù)”等傳統(tǒng)民政對象，所以社會福利機構(gòu)指的是國家和政府為傳統(tǒng)救助對象而設(shè)立的供養(yǎng)機構(gòu)，如社會救濟(jì)院、敬老院、光榮院等等。伴隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家投入的加大和社會關(guān)注的增強，社會福利機構(gòu)迅速崛起并快速成長，以回應(yīng)弱勢群體規(guī)模的擴(kuò)大。此時，社會福利的概念已經(jīng)開始擴(kuò)展。1999年，國家民政部頒布《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，允許個人或團(tuán)體以多種形式舉辦社會福利機構(gòu)；2000年，《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會話的意見》出臺，指出了一條發(fā)展社會福利事業(yè)的新路子。在這個階段，社會福利機構(gòu)被定義為“國家、社會組織和個人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰養(yǎng)護(hù)康復(fù)、托管等服務(wù)的機構(gòu)”（《辦法》
[1999]）。隨著社會福利的對象從“專為弱者服務(wù)”擴(kuò)大到“為全民服務(wù)”，社會福利機構(gòu)的概念也將走出狹隘的定義，實現(xiàn)服務(wù)對象的大眾化、服務(wù)方式的多元化和服務(wù)水平的專業(yè)化。
社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者是指在社會福利資源提供、輸送和消費過程中，與福利機構(gòu)保持一定利益交互影響的社會實體。由于社會福利機構(gòu)的內(nèi)涵和外延在不斷變化，所以利益相關(guān)者的范圍也相應(yīng)發(fā)生變動。在傳統(tǒng)的福利供給模式下，福利投資主體單一、服務(wù)形式單調(diào)、受益面狹窄，故社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者相對較少，兩者關(guān)系也比較簡單。這些利益相關(guān)者主要有政府、捐贈者、內(nèi)部員工和受助對象（如圖）。而在新型的準(zhǔn)市場化的福利供給模式下，國家的發(fā)展目標(biāo)
社會福利供給模式 利益相關(guān)者分析圖
是投資主體多元化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)對象公眾化和服務(wù)隊伍專業(yè)化，使利益相關(guān)者的范疇得以極大拓展，與社會福利機構(gòu)間的關(guān)系也日益復(fù)雜。在這里，利益相關(guān)者不僅包括原有的利益相關(guān)者，還包括投資機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和競爭對手等等。
3、社會福利機構(gòu)與利益相關(guān)者
20世紀(jì)90年代初，在弗里曼（Freeman）、布萊爾（Blair）、克拉克森（Clarkson）等學(xué)者的共同努力下，利益相關(guān)者理論開始引人注目并在實踐中得到認(rèn)可(陳宏輝、賈生華，2002)。人們逐漸認(rèn)識到利益相關(guān)者在組織中的角色和地位以及對組織生存和發(fā)展的意義。相對于商業(yè)性組織而言，本身所擁有或能獲取的資源相當(dāng)有限，缺乏資金是最普遍、最突出的問題，也是制約社會福利機構(gòu)有序發(fā)展的瓶頸。但其利益相關(guān)者背后隱藏的社會資源卻是異常豐富的，關(guān)鍵在于如何去獲取這種寶貴資源。根據(jù)Pfeffer和Salancik(1978)提出的著名“資源依賴?yán)碚摗�，認(rèn)為組織獲取和維系資源的能力決定其生存狀態(tài)。從這個意義來講，社會福利機構(gòu)在市場競爭中的處境有賴于其獲取資源的能力和所獲得資源的豐富程度。這就要求社會福利機構(gòu)主動與利益相關(guān)者保持良性互動，積極響應(yīng)各利益主體的合理要求，正確
處理他們之間的利益紛爭。
要獲得和保持資源，首先要學(xué)會識別社會福利機構(gòu)的利益相關(guān)者。因為利益相關(guān)者可以是機構(gòu)內(nèi)部的，也可以是機構(gòu)外部的；可以是顯性的，也可以是隱性的，所以準(zhǔn)確識別利益相關(guān)者也并非一件易事。在具體操作中，可通過列舉法來識別：①社會福利機構(gòu)日常運作所需人力、物力、財力和信息等資源的提供者；②其行為能直接影響到社會福利機構(gòu)的社會實體；③福利機構(gòu)的日常活動所能影響到的任何組織或個人。這三部分共同構(gòu)成了社會福利機構(gòu)的利益相關(guān)者。
其次，要確定各利益相關(guān)者對社會福利機構(gòu)的重要程度并加以排序。由于各利益相關(guān)者偏好不同，必將會導(dǎo)致某種形式的利益沖突。最有效的解決方式是根據(jù)其對社會福利機構(gòu)發(fā)展的重要程度進(jìn)行排序，確定優(yōu)先權(quán)來平衡各利益主體的需求。一般來說，利益相關(guān)者提供資源的效用越大，對社會福利機構(gòu)而言就越重要，排序越靠前；反之，則越次要、越靠后（如圖）。如提供核心資源的利益相關(guān)者最靠前；提供匱乏資源和輔助資源的利益相關(guān)者的重要程度和排序就相對靠后，而提供低效資源的則排最后。
易 可
得 性 社會福利機構(gòu)資源分析圖 社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者排序圖
益相關(guān)者發(fā)生關(guān)系的媒介是利益，兩者之間的互動也以此為平臺。復(fù)雜在于，利益相關(guān)者是不同社會群體的代表，利益沖突的必然性和微妙性造成協(xié)調(diào)工作的低效性和艱巨性，問題的關(guān)鍵在于如何建立一個合理有效的利益協(xié)調(diào)機制，而前途和基礎(chǔ)是清楚把握社會福利機構(gòu)與利益相關(guān)者的互動模式。下面將重點考察傳統(tǒng)行政性和準(zhǔn)市場化福利供給模式下利益相關(guān)者之間的互動。
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會福利機構(gòu)與利益相關(guān)者完全處于同一條福利供給線上。該福利輸送線具有明顯的縱向和單線特征，層次分明，關(guān)系簡單。政府利用其強大的行政手段對社會福利資源進(jìn)行統(tǒng)分統(tǒng)配，不經(jīng)過中間環(huán)節(jié)而直接作用于社會弱勢群體。
府行政體系的內(nèi)生機構(gòu)，社會福利機構(gòu)隸屬關(guān)系明確，不可避免地帶有很強的行政色彩。由于行政命令代替價值規(guī)律行使資源配置的功能，社會福利機構(gòu)無須面對市場，只要求按照政府行政指令提供一定量的福利產(chǎn)品或服務(wù)。其行為是機械化、程序式的：根據(jù)年度計劃，由政府財政投入所需資金，依照科層制管理模式運作，產(chǎn)品或服務(wù)實行統(tǒng)一調(diào)配。因此，社會福利機構(gòu)儼然是承擔(dān)國家福利責(zé)任的執(zhí)行機構(gòu)，與政府的界限已經(jīng)相當(dāng)模糊，行為呈現(xiàn)出明顯的非獨立人格特征。 前 排序 重要性 總之，社會福利機構(gòu)與其利益相關(guān)者之間的關(guān)系既簡單又復(fù)雜。簡單在于福利機構(gòu)與利二、 傳統(tǒng)行政性福利機構(gòu)利益相關(guān)者的互動模式 1、傳統(tǒng)模式下社會福利機構(gòu)的屬性 在傳統(tǒng)行政性福利供給模式下，社會福利機構(gòu)最大的特點是內(nèi)生于政府體制。作為政
2、傳統(tǒng)模式下的利益相關(guān)者互動
既然社會福利機構(gòu)是政府的附屬機構(gòu)，行為和意志必然同政府保持高度的一致性，那么傳統(tǒng)模式下的利益相關(guān)者互動可以簡化。此外，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，捐贈者的行為動機是出于奉獻(xiàn)愛心、而非追名逐利，一般以個人或團(tuán)體名義向國家捐贈。從這個意義上講，捐贈本身是一種單向行動，與利益沒有什么關(guān)系，所以可以忽略捐贈者與社會福利機構(gòu)間的利益互動。至于內(nèi)部人員與機構(gòu)之間的互動早已通過國家事業(yè)單位編制實現(xiàn)了利益補償，故也可不加以考慮。因此，傳統(tǒng)科層制福利供給模式下的利益相關(guān)者互動能夠簡化為國家與受助對象間的互動（如圖）。
公民作為個體，具有生存權(quán)；一旦出現(xiàn)生存危機，國家就有責(zé)任保護(hù)公民的生存權(quán)利。所以，國家在提供社會福利資源、保障弱勢群體權(quán)益方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政大學(xué)網(wǎng)府作為社會福利的供給主體，完全壟斷了社會福利資源，使得福利服務(wù)市場成為一個典型缺乏彈性的寡頭市場，不可能準(zhǔn)確反映真實的社會需求。而作為受助對象，社會弱勢群體對國家的依賴性很強，迫切希望能得到政府的幫助。然而官僚主義的弊病、社會需求的增加造成了社會福利資源的巨大缺口，加上供給線的單向性切斷了信息交流，必然導(dǎo)致利益相關(guān)者沖突的不斷升級。
從嚴(yán)格意義上說，在傳統(tǒng)福利供給模式下。兩大利益相關(guān)者之間并不存在互動現(xiàn)象。那是因為在行政性福利制度下，福利市場是賣方市場，福利服務(wù)是稀缺資源，強大的供求差使單向性就足以維持福利供給的促動力，倘若供給線變?yōu)殡p向互動式，那么必將大大增加供給輸送的負(fù)荷，而這卻是脆弱的單向供給線難以承受的。為了更好地滿足社會需求，緩減福利供求矛盾，就應(yīng)該對福利供給線進(jìn)行流程改造，構(gòu)建新的社會福利供給模式。這就是準(zhǔn)市場化的福利供給模式。 三、 準(zhǔn)市場化社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者的互動模式
市場化的福利供給模式是應(yīng)對現(xiàn)實生活的必然結(jié)果。20世紀(jì)70年代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐減慢，人口老齡化、家庭小型化等社會問題叢生，使“福利國家”的弊病日益凸現(xiàn)。在這種形勢下，福利多元主義應(yīng)運而生，成為各國制定福利政策的指導(dǎo)思想。其核心內(nèi)容是要求減少政府直接供給福利的角色，強調(diào)福利服務(wù)的市場化運作。我國在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中也面臨同樣的社會問題，人民群眾急劇增長的社會福利需求與現(xiàn)有福利供給嚴(yán)重不足之間的矛盾突出，社會福利市場化是必由之路。
1、社會福利機構(gòu)的環(huán)境審視
現(xiàn)階段，我國已經(jīng)由計劃經(jīng)濟(jì)過渡為市場經(jīng)濟(jì)，價值規(guī)律恢復(fù)了在資源配置中原有的基礎(chǔ)性作用；國家也在“小政府、大社會”的目標(biāo)模式下簡政放權(quán)，為社會福利機構(gòu)提供了十分有利的發(fā)展機遇。從外部看，它基本處于由政府、社會、市場三大角色組成的環(huán)境結(jié)構(gòu)中。在政府層面上，政企分開后，政府從社會領(lǐng)域逐步后撤，社會福利機構(gòu)的獨立性和自主性得到增強，活動空間得到擴(kuò)展。但國家和政府仍扮演著資金的主要提供者，以致未能改變社會福利機構(gòu)對政府的經(jīng)濟(jì)依附性。國家也因此找到了干預(yù)福利機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)的合理化解釋。鑒于這種情況，社會福利機構(gòu)在謀求獨立發(fā)展的道路上可以利用國家的權(quán)利體系和符號功能獲得體制內(nèi)外的資源，不斷壯大自身實力。在社會層面上，許多社會職能的回歸，客觀
上促進(jìn)了社會的自我發(fā)育和健康成長，“大社會”的雛形日趨形成；社會職能的不斷擴(kuò)充，有助于公民社會的生成。公民社會的興起，是社會福利機構(gòu)正常發(fā)育和持續(xù)發(fā)展的肥沃土壤。從市場層面上看，社會福利機構(gòu)將作為獨立的經(jīng)濟(jì)實體按照市場游戲規(guī)則運作。市場競爭是激烈的，但競爭基點是平等的，社會福利機構(gòu)必須遵循市場規(guī)律，全面審視自身內(nèi)在的優(yōu)勢、弱點與外在的機遇和威脅并作出正確的角色定位。值得一提的是，社會福利作為公共物品具有特殊性，不能完全按照市場模式操作，只能滿足于準(zhǔn)市場化。但隨著社會福利社會化程度的提高，福利機構(gòu)將在市場力量的推動下，由管理服務(wù)型向經(jīng)營服務(wù)型轉(zhuǎn)變，市場屬性不斷增強。
從外部環(huán)境來看，社會福利機構(gòu)存在觀念陳舊、管理混亂、操作不規(guī)范等癥狀。在傳統(tǒng)行政體制下，社會福利機構(gòu)內(nèi)部人員多為國家事業(yè)單位身份，思想僵化、觀念落后、官僚作風(fēng)嚴(yán)重，結(jié)果導(dǎo)致機構(gòu)內(nèi)部死氣沉沉，一切思想觀念和行為活動牢牢限定于固有框架。經(jīng)濟(jì)依附性引起的獨立人格和自由意志的缺失，使機構(gòu)不得不按照國家和政府的縱向命令鏈實施管理。眾所周知，我國政策的不穩(wěn)定性和管理的人治色彩突出，反映在福利機構(gòu)內(nèi)部則體現(xiàn)為指導(dǎo)思想和管理制度變動的隨意性。工作人員也缺乏專業(yè)培訓(xùn)和系統(tǒng)學(xué)習(xí)，單憑本能和經(jīng)驗辦事，服務(wù)水平可想而知。所以社會福利機構(gòu)必須解放思想、更新觀念，加強管理、健全體制，努力營造一個思維活躍、信息暢通、管理科學(xué)的內(nèi)部環(huán)境。
2、準(zhǔn)市場化模式下的利益相關(guān)者互動
在準(zhǔn)市場化運作模式下，社會福利機構(gòu)內(nèi)外環(huán)境的巨大變動引發(fā)其地位與角色的調(diào)整并直接影響到利益相關(guān)者之間的互動關(guān)系。利益相關(guān)者不僅數(shù)量增加不少，而且關(guān)系更為復(fù)雜。所以社會福利機構(gòu)應(yīng)明晰利益相關(guān)者的位置，厘清他們之間的關(guān)系（如圖）。
在圖示中，不難看出，政府與社會福利機構(gòu)的隸屬關(guān)系被解除，取而代之的是契約；這表明，福利機構(gòu)與政府在法律地位上相對平等。政府保留為社會弱勢群體提供福利服務(wù)的責(zé)任，把原來直接提供福利資源的功能讓渡給社會福利機構(gòu)集中精力制定社會福利政策、加強宏觀管理。
投資者和捐贈者在與福利機構(gòu)的互動中，立場趨于一致。原因在于，捐贈者在資助社會福利機構(gòu)獲得一定資源的同時，希望能從中得到某種回報性質(zhì)的利益補償。而福利機構(gòu)并不能根據(jù)自己的意志自由使用這些資源，必須尊重他們的投入意向。這種捐贈行為明顯具有很強的功利色彩，本質(zhì)上無異于投資。
社會福利機構(gòu)行業(yè)協(xié)會是自愿成立的行業(yè)性管理組織，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的福利機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評估管理。各福利機構(gòu)必須服從行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，遵守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)章，履行各項應(yīng)盡的義務(wù)；同時，在人員培訓(xùn)、法律糾紛等方面可向行業(yè)協(xié)會求助。而行業(yè)協(xié)會應(yīng)
受助對象作為社會福利機構(gòu)的目標(biāo)群體，自主權(quán)和選擇權(quán)不斷擴(kuò)大，交流也轉(zhuǎn)為雙向互動式。受助對象可以根據(jù)自身的收入水平和需求偏好，選擇質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。各福利機構(gòu)也應(yīng)主動將“市場消費者”的概念引入福利服務(wù)，以弱勢群體的需求為導(dǎo)向，提供多層次、高水準(zhǔn)的福利服務(wù)，并保證福利供給的及時性和高效性。受助對象的權(quán)利一旦受到侵害，可向行業(yè)協(xié)會提出申訴，依靠行業(yè)協(xié)會的力量加以解決；也可直接向社會福利機構(gòu)提出自己的利益要求，直到滿意為止。
競爭對手是利益相關(guān)者中的新成員。它與福利機構(gòu)之間的關(guān)系可以歸納為競爭與合作。一方面，社會資源的稀缺性、福利服務(wù)的替代性和目標(biāo)群體的有限性決定了競爭的必然性。競爭的任何一方，只要在資源獲取能力、福利服務(wù)質(zhì)量以及目標(biāo)對象規(guī)模上勝過對方，它就能在市場競爭中處于優(yōu)勢地位。另一方面，社會的總資源是有限的，單個福利機構(gòu)的獨立作戰(zhàn)能力也是有限的，要完成較大的福利項目風(fēng)險大、難度高，在衡量利弊得失后選擇了合作策略。
而志愿者也是社會福利機構(gòu)不可小視的利益相關(guān)者。它是一種不可多得的社會資源，挖掘潛力巨大。在非營利性組織中，志愿者的參與，對于降低組織活動成本，節(jié)約資源、提高組織運行效率具有重要意義（李珍剛、王三秀，2002）。而志愿者則希望通過在社會福利機構(gòu)的志愿活動提升個人能力、體現(xiàn)自我價值。因此，福利機構(gòu)要獲得志愿服務(wù)的長期性和持續(xù)性，就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造有利于志愿者自我實現(xiàn)的各種條件。
至于福利機構(gòu)內(nèi)部利益相關(guān)者的良性互動，則可以通過明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、樹立人本管理和營造人性化的工作環(huán)境來實現(xiàn)。董事會是權(quán)力機關(guān)，制定福利機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略，掌管管理人員的人事任免。管理層負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理，決定服務(wù)人員的聘用和解雇。董事會、管理層和服務(wù)層三者在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，以合同或協(xié)議的法律形式確定利益分配。
以上關(guān)于社會福利機構(gòu)與利益相關(guān)者之間的互動描述是一種理想狀態(tài)，尚停留于理論層面。在現(xiàn)實生活中，各利益相關(guān)者之間的利益紛爭是客觀存在的，一時很難調(diào)解，必須建立一個有效、可行的利益協(xié)調(diào)機制。
四、 社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者互動的協(xié)調(diào)機制
國家鼓勵社會各方面力量興辦社會福利機構(gòu)，加速社會福利社會化的進(jìn)程，其目的在 于改變福利供求緊張的局面。據(jù)測算，我國目前的社會福利服務(wù)只能滿足5%的社會需求，這足以證明大力舉辦社會福利機構(gòu)的必要性和緊迫性。福利機構(gòu)的健康發(fā)展是社會福利供給的源泉，而福利機構(gòu)本身的健康成長有賴于利益相關(guān)者關(guān)系的理順和良性互動的實現(xiàn)。
1、明確社會福利機構(gòu)的歷史使命
使命是一個組織存在的目的和理由，代表了組織的職能范圍和發(fā)展方向。概括地說， 社會福利機構(gòu)的歷史使命是以弱勢群體為目標(biāo)對象，運用有限的社會資源和科學(xué)的服務(wù)手段，履行國家的福利責(zé)任，提高人民群眾的福利水平。它是社會福利機構(gòu)的價值取向，決定了機構(gòu)的經(jīng)營管理目標(biāo)是謀福利，而不是牟利潤，也是判斷利益相關(guān)者利益要求是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。
歷史使命是組織獲得社會資源的基本依據(jù)，對社會福利機構(gòu)的的發(fā)展具有重大意義，但要確定適合各機構(gòu)實際情況的具體使命并非易事。設(shè)置過寬，往往會使福利機構(gòu)搖擺于空洞的使命陳述與誘人的契約關(guān)系，容易遭受利益誘惑而偏離原有的歷史使命。設(shè)置過窄，會縮小福利機構(gòu)的職能范圍，降低獲取資源的能力。所以社會福利機構(gòu)應(yīng)根據(jù)國家的社會政策和自身的發(fā)展戰(zhàn)略，從本機構(gòu)的目標(biāo)、規(guī)模、資源和利益相關(guān)者等實情出發(fā)，逐步設(shè)定自己的具體使命。歷史使命一旦明確，就框定了利益相關(guān)者的互動空間并標(biāo)志著社會福利機構(gòu)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機制創(chuàng)建的基礎(chǔ)性工作已經(jīng)完成。接下來的任務(wù)就是創(chuàng)立利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的內(nèi)外分機制。
2、構(gòu)建“政府出資、行業(yè)管理、機構(gòu)操辦”的運作模式
“政府出資、行業(yè)管理、機構(gòu)操辦”運作模式的基本思路是：政府負(fù)責(zé)制定福利政策， 劃撥專項資金；民政部門具體落實政策，實行宏觀管理；行業(yè)協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督評估，實行中觀管理，從而形成“政府、民政部門、行業(yè)協(xié)會”三位一體的管理架構(gòu)。具體來說，政府要根據(jù)社會發(fā)展需求，科學(xué)合理地制定社會福利事業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和整體戰(zhàn)略；在資金劃撥上，改變傳統(tǒng)財政不固定、無比例的撥款方式，實行按比例、定期給付。民政部門根據(jù)政府授權(quán)，管轄所屬范圍內(nèi)的社會福利事業(yè)，全面負(fù)責(zé)各項政策的落實。行業(yè)協(xié)會的職責(zé)包括制定行業(yè)規(guī)范、規(guī)定服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等工作，對社會福利機構(gòu)進(jìn)行中觀管理（如圖）。
在具體操作過程中，政府職能被濃縮，主要負(fù)責(zé)制定全國統(tǒng)一的政策法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)劃各項工作。各級財政部門應(yīng)根據(jù)民政部門主管福利事業(yè)的事權(quán)范圍，重新審核社會福利的經(jīng)費指出原則和比例，實行規(guī)范的撥款方式。經(jīng)費問題解決以后，民政部門要根據(jù)國家福利政策的趨向，設(shè)計適合本地區(qū)的福利發(fā)展布局，研究對不同類型福利機構(gòu)的具體資助方式、優(yōu)惠政策和管理措施，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)管理辦法、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、進(jìn)行國際交流等（甑炳亮，2002）。行業(yè)協(xié)會按照已制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對各福利機構(gòu)進(jìn)行全程監(jiān)督和定期評估以提高整個行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。對于評估結(jié)果優(yōu)秀的福利機構(gòu)給予公開表彰并介紹其成功經(jīng)驗，而對于評估不合格的機構(gòu)給予通報批評，責(zé)令限期改正并重新予以評估。如果服務(wù)仍不達(dá)標(biāo)，則將其已承接的社會福利項目轉(zhuǎn)給其他福利機構(gòu)。
“政府出資、行業(yè)管理、機構(gòu)操辦”的模式一旦確立，就意味著社會福利機構(gòu)外部利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建基本完成，最后一項工作是如何導(dǎo)入一種有效的運行機制來規(guī)范內(nèi)部利益相關(guān)者之間的互動。
3、建立社會福利機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)
在準(zhǔn)市場化模式下，社會福利機構(gòu)實體化運作的環(huán)境已經(jīng)接近于市場。對于最適應(yīng)市 場操作平臺的企業(yè)來說，公司治理結(jié)構(gòu)是一種有效平衡利益相關(guān)者利益的制度安排。在社會福利機構(gòu)內(nèi)部引入治理結(jié)構(gòu)，不失為一條探索解決利益紛爭的好途徑。
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社會福利機構(gòu)內(nèi)部利益相關(guān)者圖示
建立社會福利機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的前提條件是明晰機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并獲得法人資格。國有福利機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)十分清晰，所有權(quán)永遠(yuǎn)歸屬國家，使用權(quán)轉(zhuǎn)移給機構(gòu)的經(jīng)營管理者。而民辦福利機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸于投資人（包括國家、投資者和一部分捐贈者），以其出資額占福利機構(gòu)總
資產(chǎn)的比重界定產(chǎn)權(quán)份額。至于社會福利機構(gòu)合法登記注冊、獲得法人資格的問題，可援引《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記暫行條列》的有關(guān)規(guī)定加以解決。
社會福利機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是一組規(guī)范投資者、董事會、管理層和服務(wù)層責(zé)權(quán)利的制度安排（見上圖）。它的主要內(nèi)容是基于社會福利機構(gòu)的歷史使命，以契約為聯(lián)系紐帶，通過各種機制，既充分調(diào)動個利益相關(guān)者的積極性，又對其形成有效約束，即通過相互制衡形成責(zé)權(quán)利的內(nèi)在統(tǒng)一，最終實現(xiàn)利益相關(guān)者的良性互動。在實際操作中，投資者在根本利益上是一致的，但由于出資份額不同造成利益享受、風(fēng)險承擔(dān)和信息獲取上的差異，可能出現(xiàn)大投資者蠶食小投資者的現(xiàn)象。鑒于此，可以在董事會內(nèi)部引進(jìn)獨立董事制并安排代表國家和社區(qū)利益的席位。管理層由董事會任命，實行聘任制和年薪制；服務(wù)層由管理層聘用，實行勞動合同制和按勞分配。這種由投資者、董事會、管理層和服務(wù)層組成的金字塔式治理結(jié)構(gòu)從制度上詳細(xì)規(guī)定了各利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)利，最大程度地維護(hù)了他們的各自利益。
隨著社會福利社會化程度的不斷提高，社會福利機構(gòu)在快速發(fā)展的同時，實踐經(jīng)驗不斷豐富、理論水平不斷提升，相信對利益相關(guān)者的解析也必將更加準(zhǔn)確、更加深刻。
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聯(lián)系方式：江蘇省揚州大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院社會工作教研室 225002
（0）13815806849
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