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對用電付費(fèi)方式中限制競爭問題
如何站在宏觀的高度管制微觀經(jīng)濟(jì)行為？ ——以工商行政管理對供電企業(yè)的管理為例孫百昌（**省工商行政管理局法制處，**）一、導(dǎo)言
工商行政管理是微觀經(jīng)濟(jì)管制，由此保障國家宏觀經(jīng)濟(jì)管制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)管制的主要形式是在一般規(guī)定（法律、政策）下，對具體市場主體和交易行為進(jìn)行個(gè)案管制，這種管制的直接性、剛性、快速性和有效性是宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門所不具有的重要特點(diǎn)，也是使國家宏觀調(diào)控目標(biāo)得以貫徹到底的、帶有中國特色的行政保障。正是從這個(gè)意義上說，這些特點(diǎn)也許是工商行政管理存在的原因。
隨著我國市場化程度的提高，工商行政管理對經(jīng)濟(jì)行為的微觀管制，特別是對市場交易行為的管制變得越來越重要和敏感。如何通過對個(gè)案的處理保證宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到宏觀的福利標(biāo)準(zhǔn)——使社會各方的福利增加而不是減少，實(shí)現(xiàn)社會的帕累托最優(yōu)，是當(dāng)前工商行政管理需要充分注意的問題，這是一個(gè)亟待研究，需要統(tǒng)一思想和建立標(biāo)準(zhǔn)的課題。完成這一課題，將使工商行政管理從一個(gè)新的視角和高度調(diào)整管理思路，使工商行政管理有效地和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對接和契合。
實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要改變現(xiàn)有的思維慣性，[①]工商行政管理部門對市場交易行為的管制不應(yīng)僅從法律條文字面意義理解法律，在法律只有原則規(guī)定的情況下，需要站在宏觀的角度處理微觀問題，個(gè)案處理應(yīng)能保障宏觀目標(biāo)最優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)。
但是，以把握大背景為前提處理個(gè)案對一般工商部門是困難的，而對涉及公共企業(yè)的個(gè)案處理尤其困難。這一方面在于我國經(jīng)濟(jì)體制改革正在進(jìn)行，市場環(huán)境的不確定因素較之發(fā)達(dá)國家更多；另一方面也在于我國對公共企業(yè)的改革滯后，研究更加欠缺；第三個(gè)制約因素是人員素質(zhì)問題。[②]但是，管理必須進(jìn)行下去，研究和探討是有益的。正是出于此，在這里我們試圖采用實(shí)證分析的方式，用案例來對此問題做一個(gè)展開，探索處理此類問題的一種思路。
二、對用電付費(fèi)方式是否“合適”的不同看法[③]
自2001年10月以來，某省A市供電公司在非居民用電戶申請?zhí)峁┕╇姺⻊?wù)時(shí)，要求用戶使用其提供的智能卡電度表或者預(yù)交納用電定金，用戶必須接受其中一種條件，否則不予提供供電服務(wù)。具體為：用戶向供電公司申請供電時(shí)，供電公司規(guī)定用戶可以選擇也只能選擇兩種付費(fèi)方式。第一種方式是使用供電公司提供的智能電度表，該電表由供電公司免費(fèi)提供給用戶，用戶使用智能卡向供電公司購買一定數(shù)額的電，用完電表自動斷電。第二種方式是，用戶不用供電公司提供的智能卡電度表，而是向供電公司預(yù)交電費(fèi)定金，用戶在交付定金后，供電公司方安裝電表并與用戶簽訂供用電合同。在用戶正常用電期間，該定金存供電方，不能抵繳電費(fèi)。用戶停止用電并辦理銷戶手續(xù)后可領(lǐng)回定金。除此之外供電公司沒有提供其他方式供用戶選擇。
工商行政管理部門認(rèn)為，供電公司對不接受其格式條件的用戶拒絕供電，是一種限制競爭行為。理由是未將目前仍然較為普遍采用的“先用電后付費(fèi)”的用電方式作為用戶的選擇，而這一付費(fèi)方式的依據(jù)是《電力法》中明確規(guī)定的“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，向用戶計(jì)收電費(fèi)。”但是供電公司針對工商部門的查處理由提出了不同觀點(diǎn)。
供電公司認(rèn)為它是一家企業(yè)，既然是企業(yè)，那么它就應(yīng)當(dāng)享有一個(gè)普通企業(yè)在簽訂合同時(shí)應(yīng)有權(quán)利。為了防止用戶惡意欠繳電費(fèi)，供電公司發(fā)出的供電要約包括定金條款，符合《合同法》關(guān)于定金的規(guī)定。[④]用戶接受此要約，就應(yīng)當(dāng)給付定金，因此并不違法。“先用電后付費(fèi)”，這是一種對供電企業(yè)極其不公正的付費(fèi)方式，是造成目前供電行業(yè)電費(fèi)拖欠的主要原因。既然供電公司是作為企業(yè)經(jīng)營，就要考慮經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，完全有權(quán)拒絕提供“先用電后付費(fèi)”，這種供電方式。不能因?yàn)楣╇姽緦儆诠闷髽I(yè)，就連一個(gè)普通企業(yè)都享有的基本民事權(quán)利都不具有。至于工商部門依據(jù)《電力法》作出“先用電后付費(fèi)”的解釋是一種誤解。其本意應(yīng)當(dāng)是一種用電計(jì)費(fèi)方式的規(guī)定，而不是對用電付費(fèi)方式的規(guī)定。具體怎么收取，則看《供用電合同》中當(dāng)事人雙方的約定，《電力法》中并未對此作出明確規(guī)定。
究竟怎么看著兩種不同的觀點(diǎn)呢？
三、現(xiàn)有法律對供電付費(fèi)的規(guī)定
1995年的《電力法》第三十三條規(guī)定：“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，向用戶計(jì)收電費(fèi)。”該條第二款甚至對查電抄表做出了具體要求：“供電企業(yè)查電人員和抄表收費(fèi)人員進(jìn)入用戶，進(jìn)行用電安全檢查或者抄表收費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件�！痹摋l第三款對用戶交費(fèi)規(guī)定：“用戶應(yīng)當(dāng)按照國家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，按時(shí)交納電費(fèi)；對供電企業(yè)查電人員和抄表收費(fèi)人員依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)提供方便�！�
[NextPage]研究該法條似乎并不能確定這種規(guī)定究竟是“用電計(jì)費(fèi)方式的規(guī)定”還是“用電付費(fèi)方式的規(guī)定”。但可以確定一點(diǎn)，即用電計(jì)費(fèi)是依據(jù)電表紀(jì)錄的。那么，供電企業(yè)是否可以要求用電戶預(yù)交押金呢？對此電力法沒有作出顯性的規(guī)定。
1996年國務(wù)院《電力供應(yīng)與使用條例》第二十七條對用電付費(fèi)規(guī)定了兩種方式：[⑤]一是用戶應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的方式交付電費(fèi)；二是按照合同約定的辦法交付電費(fèi)。關(guān)于“按照規(guī)定的期限、方式交付電費(fèi)”，《電力供應(yīng)與使用條例》規(guī)定：公用路燈、搶險(xiǎn)救災(zāi)用電，由政府交付電費(fèi)（第十四條、第二十一條）。對按用電合同交付電費(fèi)，《電力供應(yīng)與使用條例》第三十三條規(guī)定，供用電合同條款包括“計(jì)量方式和電價(jià)、電費(fèi)結(jié)算方式”，并在第三十四條第二款中規(guī)定，用戶應(yīng)當(dāng)按照合同約定的數(shù)量、條件用電，交付電費(fèi)和國家規(guī)定的其他費(fèi)用。并在第三十九條規(guī)定，逾期未交付電費(fèi)的違約金，可由供用電雙方在供用電合同中約定。由此可見，用合同的方式規(guī)定供用電雙方的權(quán)利義務(wù)是確定付費(fèi)方式的一般性規(guī)定，而按照規(guī)定的方式付費(fèi)是特殊情況下的規(guī)定。實(shí)際上，《電力法》第二十七條明確規(guī)定：“電力供應(yīng)與使用雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等自愿、協(xié)商一致的原則，按照國務(wù)院制定的電力供應(yīng)與使用辦法簽訂供用電合同，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)�！边@樣，問題就轉(zhuǎn)到供電企業(yè)為了防止用戶惡意欠繳電費(fèi)，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，要求用戶使用其提供的智能卡電度表或者預(yù)交納用電定金，在供電要約中包括定金條款，否則不予提供供電服務(wù)的做法是否合適？對此如何判斷呢？
四、對中國供電企業(yè)及其供電方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)考察
在導(dǎo)言中我們說過，工商行政文秘寫作網(wǎng)管理進(jìn)行個(gè)案管制時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮如何通過對個(gè)案的處理保證宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，只有站在全社會的高度考察個(gè)案，才能正確理解法律本意，選擇具體管制策略。
從另一種角度看，電力是一種特殊的資源，提供電力普遍服務(wù)，是人類文明發(fā)展在電力行業(yè)的體現(xiàn)，也是電力改革的方向。目前，世界各國大多將電力企業(yè)為社會提供普遍服務(wù)的基本目標(biāo)定義為：提供價(jià)格合理的可靠電能，滿足那些用不上電或用不起電的公民的用電需求。電力為社會提供普遍服務(wù)包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫诫娏Φ姆⻊?wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對待；三是可承受性，即服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠承受�，F(xiàn)行的電力法律法規(guī)中，對于電力普遍服務(wù)已有部分規(guī)定�！峨娏Ψā返诎藯l規(guī)定：國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)�！峨娏⿷�(yīng)和使用條例》第二十六條規(guī)定：供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營業(yè)機(jī)構(gòu)，對本營業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務(wù)，不得違反國家規(guī)定對其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個(gè)人拒絕供電。此外，國家還頒發(fā)文件，確定了對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村電力建設(shè)采取重點(diǎn)扶持，以及對農(nóng)村用電價(jià)格按保本保利原則確定、城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)等政策。[⑥]據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會最新發(fā)布的《全國電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)快報(bào)》顯示，2003年全國發(fā)電量達(dá)19080億千瓦時(shí)，增長15.3％；全社會用電量18910億千瓦時(shí)，增長15.4％。發(fā)電量、用電量增速是改革開放以來最快的一年。[⑦]電力的普遍服務(wù)為社會的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。
隨著電力體制改革，原國家電力公司拆分為兩個(gè)電網(wǎng)公司和五個(gè)獨(dú)立的發(fā)電公司，都已成為市場主體。在追求利潤最大化的前提下，各供電公司對履行電力社會普遍服務(wù)的積極性和主動性亦將受到影響。在這種情況下，是否可以放棄電力企業(yè)普遍服務(wù)的原則？筆者認(rèn)為不是這樣的。
首先，供電企業(yè)具有長期效益。電力企業(yè)進(jìn)行的是長期投資。計(jì)算回報(bào)需要將未來的收入折現(xiàn)，這里面涉及多種要素，要準(zhǔn)確計(jì)算幾乎不可能。但是，對電力企業(yè)與客戶之間的合同關(guān)系，必須考慮持久性因素，進(jìn)行動態(tài)、全面的把握。
其次，電力作為公益產(chǎn)品，拿到了政府給予的壟斷利潤，在獨(dú)享壟斷利益的同時(shí)，是否需要考慮一些“必需的”損失呢？例如，電力企業(yè)必須的免費(fèi)服務(wù)�！缎姓S可法》規(guī)定包括電力企業(yè)在內(nèi)的直接關(guān)系公共利益的被許可人，應(yīng)當(dāng)履行普遍服務(wù)的義務(wù)，未經(jīng)作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。就是這類要求的一個(gè)例證。[⑧]
第三，電力企業(yè)的需求彈性很大。由于電力產(chǎn)品的特殊性，產(chǎn)品不僅既有一般行業(yè)的共性，更有它自身的特點(diǎn)。一是它更倚重于銷售渠道的完好程度。電是不可以儲存的特殊商品，即使不被使用，也不能儲存。電網(wǎng)即市場，有用戶用電，就是一種市場占領(lǐng)。并且電力企業(yè)的服務(wù)越好，客戶用得越方便，電力產(chǎn)品賣得就越多。從這個(gè)角度上講，供電服務(wù)此時(shí)不能拿到用戶的電費(fèi)，也許今后可以得到更多回報(bào)。而即使停止用戶的使用，電能也不能被儲存。而且優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可以帶來良好的口碑，吸引更多的客戶，挖掘潛在的需求，抵制其他種類能源的競爭，而且激勵(lì)用電商品的增加，這個(gè)效應(yīng)是其他商品所不具備的。相反，停止服務(wù)或者高筑用電“門檻”，會導(dǎo)致用電量的萎縮。
[NextPage]第四，電力企業(yè)產(chǎn)品的生命周期與企業(yè)經(jīng)營策略相關(guān)聯(lián)。典型的產(chǎn)品生命周期一般分為四個(gè)階段，即引入期、成長期、成熟期和衰退期。從目前我國電力發(fā)展的實(shí)際來看，我國電力工業(yè)仍具有很大的發(fā)展?jié)摿涂臻g，我國人均擁有發(fā)電裝機(jī)容量和人均用電量，尚未達(dá)到世界平均水平的一半，僅為發(fā)達(dá)國家的六分之一至十分之一。用發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國的電力銷售尚在導(dǎo)入期的后期，培養(yǎng)市場是供電行業(yè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。
五、結(jié)論
結(jié)合以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：
1、供電企業(yè)在現(xiàn)階段（電力產(chǎn)品生命周期的引入階段），拒絕提供“先用電后付費(fèi)”，這種供電方式，未必對企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展有利，至少是弱化了對客戶的培養(yǎng)，而許多國外先進(jìn)企業(yè)培養(yǎng)市場的方式是值的供電企業(yè)研究的。當(dāng)然，在培養(yǎng)市場中，會有一些用電戶“搭便車”欠繳電費(fèi)，但這正是培養(yǎng)市場中的必然副產(chǎn)品，寬容地對待欠繳電費(fèi)的用電戶，也許是一種更好的策略。當(dāng)然，國家需要對此統(tǒng)籌考慮，供電企業(yè)職工的工資不宜簡單的與所收電費(fèi)掛鉤。2、供電企業(yè)是壟斷企業(yè)，不能等同于一般的企業(yè)，不應(yīng)完全享有一個(gè)普通企業(yè)在簽訂合同時(shí)的全部權(quán)利。供電企業(yè)應(yīng)以普遍服務(wù)為前提，一般情況下應(yīng)當(dāng)采用“先用電后付費(fèi)”的方式。如采用對拖欠電費(fèi)用戶有求提供合同擔(dān)保，應(yīng)當(dāng)為客戶提供寬松的選擇，例如《擔(dān)保法》中的保證、抵押、質(zhì)押、留置、定金等方式。3、市場競爭應(yīng)當(dāng)為人類造福，但在一些行業(yè)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定律和第二定律的條件難以達(dá)到，[⑩]即這些行業(yè)不是完全競爭的，供電就是這樣的行業(yè)。獨(dú)家壟斷的一般特點(diǎn)是市場配置效率降低，社會福利減損。壟斷者根據(jù)市場的情況決定價(jià)格和產(chǎn)量，獲取最大利潤，不會主動考慮消費(fèi)者的利益。我國電力行業(yè)即使在國家的規(guī)制下，也不能完全擺脫壟斷者的特點(diǎn)。雖然國家做了這方面的努力，發(fā)電市場引入了競爭機(jī)制，但供電行業(yè)只有兩個(gè)電網(wǎng)公司，且各自一方，仍然是寡頭壟斷。[?]那么，社會福利的保障需要國家進(jìn)行干預(yù)。工商部門對供電公司在非居民用電戶申請?zhí)峁┕╇姺⻊?wù)時(shí)，要求用戶使用其提供的智能卡電度表或者預(yù)交納用電定金，可考慮以《反不正當(dāng)競爭法》第六條定性，即供電企業(yè)（公用企業(yè)）利用壟斷（獨(dú)占）地位，限定非居民用電戶購買其指定的商品。對此，國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第四條有具體的規(guī)定可以參照。4、以上結(jié)論應(yīng)是動態(tài)的，必須隨著社會和市場的發(fā)展、國家政策的調(diào)整進(jìn)行適度的把握。--------------------------------------------------------------------------------
[①]參見孫百昌，《工商行政管理研究的總方法：經(jīng)濟(jì)為本，法律為用》，law-sbc.vip.sina/sunbai_file/file_2/zongfangfa.htm
[②]參見休·史卓頓等著，公共物品、公共企業(yè)和公共選擇，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年8月。
[③]本案例江蘇省工商局公平交易處盛薇薇。
[④]《合同法》第一百一十五條：“當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國擔(dān)保法》約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金�！�
[⑤]“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，向用戶計(jì)收電費(fèi)。用戶應(yīng)當(dāng)按照國家批準(zhǔn)的電價(jià)，并按照規(guī)定的期限、方式或者合同約定的辦法，交付電費(fèi)�！痹摋l并重申了電力法第三十三條規(guī)定的用電計(jì)費(fèi)方式。
[⑥]參見宋密（國家電監(jiān)會副主席），《積極推進(jìn)電力體制改革，構(gòu)建新形勢下的電力社會普遍服務(wù)體系》，shp/zhwx/showcontent.asp?idh=7725
[⑦]南方網(wǎng)中國新聞，southcn/news/china/zgkx/200306220352.htm
[⑧]參見《行政許可法》第六十七條。
[⑨]參見國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)頁
[⑩]第一定律認(rèn)為，在完全競爭的條件下達(dá)到的均衡狀態(tài)，就是帕累托最佳狀態(tài)。第二定律認(rèn)為，從任何一個(gè)社會公認(rèn)的資源初始分配狀態(tài)出發(fā)，要達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，都必須借助競爭性市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)。
[，感謝原作者]【對用電付費(fèi)方式中限制競爭問題】相關(guān)文章：
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